【编者按】

本文是上海欧洲学会与（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第56篇。近日，复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会共同举行了《欧洲对华政策报告（2024）》和《欧盟的大国和地区政策（2024）》发布会暨中欧关系研讨会。

《欧洲对华政策报告》认为，特朗普重返白宫促使欧洲寻求战略自主，可能有助于缓解中欧紧张。2025年值中欧建交50周年，双方或深化合作契机，在气变、多边主义等领域展开合作。《欧盟的大国和地区政策》指出，特朗普再次执政可能加剧跨大西洋同盟摩擦，促使欧盟进一步拓展多元化外交。

5月6日，国家主席习近平同欧洲理事会主席科斯塔、欧盟委员会主席冯德莱恩互致贺电，热烈庆祝中国和欧盟建交50周年。此后，中欧进入高频互动时间，在北京举办了庆祝中欧建交50周年招待会、中国驻欧盟使团也举办了庆祝中欧建交50周年招待会、欧盟驻华代表团在京就欧中关系50年举办论坛。今年中欧还将有一系列重要议程：7月即将举行欧盟-中国峰会；双方将举行战略、经贸、绿色、数字等高层对话；举办4场庆祝建交的高规格招待会等。

2024年欧盟及欧洲国家忙于内部选举、应对经济低迷和俄乌冲突，中欧关系趋于缓和，但也缺少重大战略性合作，今年在庆祝建交50周年的氛围下，中欧存在哪些拓展和深化合作的关键窗口？（www.thepaper.cn）获授权选刊两份报告中的部分篇章，以期回答这个问题。两份报告全文可点击文末链接下载。

2024年欧盟对华战略与上一年相比，呈现出高层互动减少、贸易摩擦升级、谈判频繁但进展迟缓等发展态势。尤其是与欧盟各成员国同中国之间频繁热络的外交互动相比较，欧盟层面的上述特征更为显著。一方面，以冯德莱恩为首的上一届欧委会对华战略侧重防范和遏制的基调并没有在任期的最后一年中有所减缓。对华电动汽车加征反补贴税的最终决定成为这种基调的典型表现。上任仅半年的新一届欧洲议会延续既往路线，围绕涉华议题严重歪曲、无端指责、粗暴干涉的立场依然如故。

但另一方面，荷兰、德国、意大利、西班牙、波兰、匈牙利、斯洛伐克、芬兰等多个欧盟成员国政府首脑接踵访华，双边会晤成果丰硕。中欧关系呈现出在不同层次上“多速发展”的节奏。2025年，美国总统特朗普再次步入国际政治舞台中心，世界经济、大国关系及地区冲突前景难测。在充满变数的时代背景下，欧盟对华战略或将在中欧建交50周年这一重要的历史年份内以“低开高走”的方式展开。

一、2024年欧盟对华战略的主要特点

首先，高层互动减少。在2024年内，中欧之间年度性的领导人峰会并未举行。同时，中方最高领导人国家主席习近平未在任何国际多边场合与欧洲理事会主席米歇尔会面，与欧盟委员会主席冯德莱恩也是通过访法期间应邀参加中法欧领导人三方会晤得以实现。换言之，中方最高领导人与即将离任的欧盟最高领导人之间在2024年内没有开启任何双边会晤，这与2023年内双方曾通过多边和双边等形式多次会晤的情况形成鲜明反差。

其次，经贸摩擦不断升级，谈判频繁但进展缓慢。欧盟对中国电动汽车加征关税一事酝酿已久。2023年10月4日，欧盟委员会对进口自中国的电动汽车发起了反补贴调查。2024年7月17日，欧盟委员会就征收关税的提议进行首轮不具约束力的咨询投票。2024年10月4日，欧盟通过投票，最终确定对中国电动汽车征收为期五年、高达45%的反补贴税。双方在经贸投资领域的摩擦，并不仅仅局限于电动汽车领域。

2025年4月10日，江苏连云港，在中哈（连云港）物流合作基地，大型机械正往中欧班列装载集装箱。视觉中国 图

2024年7月10日，商务部应中国机电产品进出口商会申请，决定就欧盟依据《外国补贴条例》（FSR）及其实施细则对中国企业调查中采取的相关做法进行贸易投资壁垒调查。调查显示，欧盟的FSR调查让中国企业遭受了直接和间接的经济损失。其中，中企被迫放弃的投标项目价值约76亿元人民币，而其他受影响的项目价值超过80亿元人民币。除此之外，相关企业因FSR调查遭受的投标保函损失、赔偿费用、额外支出的合规费用等合计超过亿元人民币。因此，在2025年1月，商务部认定，欧盟做法构成贸易投资壁垒。另外，中方在2024年内还对欧盟白兰地实施临时反倾销措施，并对欧盟猪肉、猪副产品、乳制品等发起反倾销、反补贴调查。

在中欧经贸摩擦陷入升级漩涡的同时，中欧相关部门官员与技术团队一直保持着不间断的磋商谈判，但进展迟缓。例如，在欧盟最终正式投票前，中国商务部部长王文涛于2024年9月中旬访问欧盟总部，与欧委会执行副主席兼贸易委员东布罗夫斯基斯就欧盟对华电动汽车反补贴案进行全面、深入、建设性的磋商。 随后，双方技术团队就价格承诺方案进行了密集磋商。但是，尽管在一些方面取得积极进展，但在事关中欧业界核心关切的问题上仍存重大分歧。欧盟于去年10月最终投票决定征税后，表示将与中方继续努力寻找与世贸组织兼容的替代解决方案。王文涛于2024年10月25日应约与东布罗夫斯基斯视频会谈，明确继续将价格承诺作为本案的解决途径，并立即启动了下一阶段磋商；11月2日至7日，中欧技术团队在北京又进行了五轮磋商，就欧盟对华电动汽车反补贴案价格承诺方案的具体内容进行了深入交流，双方约定将继续以视频或其他方式进行磋商。从双方发布的新闻稿来看，双方的分歧依然很大，距离都能接受的解决方案仍相去甚远。

再者，欧盟将中国视为俄乌冲突中“俄罗斯支持者”的叙事方式愈演愈烈，并转化为具体制裁举措，成为恶化中欧关系的又一重大原因。2024年6月24日，欧盟宣布对俄罗斯进行第14轮制裁，将61家企业列入制裁名单，其中波及19家中国企业。欧盟声称，这些企业“支持俄罗斯军工综合体”，向俄罗斯销售了可用于“增强俄罗斯国防和安全部门的产品和技术”；12月16日，欧盟宣布第15轮对俄制裁方案，首度将4家供应俄罗斯无人机和微电子零组件的中国企业及一名个人列入“全面制裁”清单。

此外，新一届欧洲议会大有延续既往对华路线的态势，短短半年内给中欧关系增添各种杂音噪声。第十届欧洲议会上台仅半年已经频频通过多项涉华决议，开启了一系列粗暴干涉中国主权内政，破坏中欧关系的行径。新一届欧洲议会产生后，其下设的对华关系代表团（D-CN）于2024年10月3日举行了创立大会，选举产生了代表团主席、副主席及工作组成员。2024年10月10日，欧洲议会通过紧急决议，指责中国政府在新疆、西藏、香港、澳门和内地“侵犯人权”，呼吁欧盟和成员国采取更多制裁措施。2024年10月24日，欧洲议会通过涉台决议，恶意歪曲联合国第2758号决议，指责中方在台海周边进行持续军事挑衅，并对台湾不参与国际组织表达关切；11月28日欧洲议会通过错误涉港决议，公然干预香港国安案件审理，抹黑香港国安法和国安条例，诋毁香港法治和人权状况，叫嚣对港制裁打压，威胁取消香港特殊关税待遇；12月17日，欧洲议会发起了关于TikTok等社交媒体传播虚假错误信息威胁欧洲选举主权的讨论。

2024年6月5日，浙江省金华市金东区华东国际联运港，海关人员正在海关监管场所对中欧班列集装箱进行监管。视觉中国 图

二、影响2024年欧盟对华战略的主要因素

首先，欧盟方面忙于换届选举是造成高层互动减少的表层原因。2024年可谓是欧洲大选年。新一届欧洲议会选举在6月上旬举行，在选举结果的基础上，新一届欧委会主席和欧委会成员先后得到提名，并获得议会审批通过。从上届欧委会主席冯德莱恩于2024年2月19日宣布寻求第二个五年任期，到6月6日欧洲议会选举正式开始，再到12月1日新一届欧委会正式上任，欧盟几乎全年都处于围绕选举和任命展开的忙碌中。尤其是寻求连任的冯德莱恩，为了筹备竞选缺席了多场重要的国际多边会议，甚至包括北约2024年华盛顿峰会。欧方也坦言，2024年内未能举行第25次中欧领导人会晤主要原因正在于此。

其次，对未来美欧关系和地区冲突前景的焦虑严重分散欧盟对华战略的关注度。2024年11月举行的美国选举时刻牵动欧洲盟友的神经。为了预防特朗普当选后的一系列政策转向会给跨大西洋关系、欧洲安全架构，以及俄乌冲突的未来前景带来巨大的变数，欧盟全年在外交领域以巩固对乌克兰的支持为首要任务。例如，2024年2月，欧盟不仅在欧盟领导人紧急峰会上艰难说服匈牙利，就未来4年向乌克兰提供500亿欧元援助达成一致，还通过米歇尔之口喊话，希望美国国会尽快跟上，批准对乌克兰的援助；4月，美国国会最终批准了用于援助乌克兰的610亿美元额外资金后，欧美之间又围绕是否没收俄罗斯海外资产用以“补贴”乌克兰展开博弈，最终决定将俄罗斯冻结资产的利息作为担保，向乌克兰提供500亿美元贷款。2024年6月27日，欧盟与乌克兰签署联合安全协议，承诺将在武器交付、军事训练等9个领域向乌克兰提供支持。2024全年内，欧盟对俄罗斯发起了第13、14和15次制裁，并突破性地决定将被冻结的俄罗斯海外资产收益交给乌克兰。

再者，俄乌冲突依然是欧盟方面对华认知偏差加剧、对华态度持续恶化的深层原因之一。俄乌冲突在2024年进入第三个年头，延续阵地消耗、深度胶着的态势。欧盟及部分西方国家面对“打又打不赢，停又停不了”的战事困境，将中国作为“替罪羊”的情绪不断发酵。例如，爱沙尼亚前总理卡娅·卡拉斯出任新一届欧盟外交政策与安全事务高级代表，在面对欧洲议会的听证会上，她扬言要让中国为“支持俄罗斯”付出“更大代价”，甚至威胁对华制裁。这样的对华态度也加剧了中欧关系的疏离。

此外，欧盟及主要成员国对欧洲竞争力衰落的强烈共识，构成欧方加剧对华的防范和遏制心态又一内在动力。2024年9月，欧委会委托前欧洲央行行长德拉吉组织撰写的研究报告《欧洲竞争力的未来》正式发布。2024年11月27日，再次当选的欧委会主席冯德莱恩在面向欧洲议会的发言中表示将启动“竞争力指南”（Competitiveness Compass）倡议，以德拉吉报告中提到的三大支柱作为主要内容。中国不断上升的优质产能和科技水平，是促使欧盟及主要成员国认识到自身竞争力相对衰落的主要原因之一。因此，中国自然也成为了以“竞争力指南”倡议为核心的欧盟提升竞争力战略的主要“假想敌”之一。和颇具争议的欧盟产业政策相比，以“反倾销”“反补贴”为借口，限制以电动汽车为首的中国产品进入欧洲市场，这样的政策手段对于欧洲传统产业和新兴产业的保护短期内更为有效，但对中欧经贸关系、科技合作和人文交流而言无疑相当不利。

三、2025年欧盟对华战略展望

2025年是中欧建交50周年的重要年份，也是特朗普第二次出任美国总统、大幅调整美国内政外交，对国际秩序构成深刻影响的一年。但是，欧盟会否在此时代背景下，充分利用好这一重要时间节点，调整对华战略的方向和基调，让这一重要的双边关系不仅成为互利共赢的新型大国关系典范，更成为在国际舞台上对抗单边主义和狭隘民族主义的合力，值得密切观察。

首先，美国狭隘民族主义和单边主义战略的强势回归可能促使欧方调整对华立场，采取更加缓和与合作的态度。在1月20日召开的达沃斯经济论坛上，冯德莱恩在其主题演讲中，14次提到中国，并表示“必须与中国进行建设性接触，找到符合我们共同利益的解决方案”，2025年是“一个与中国接触并深化两国关系的机会，在可能的情况下，甚至可以扩大我们的贸易和投资关系”。上述表态发表在特朗普宣誓就职当天，被视为是欧盟对华战略可能出现缓和的积极信号。但同时，欧盟于2025年年初宣布的“竞争力指南”倡议也可能以“提升竞争力”为口号行“保护主义”之实，对中欧经贸与投资关系造成不利影响。

其次，特朗普上台后引发的俄乌冲突前景之变对中欧关系的影响复杂微妙。短期内，欧方拉住中方积极参与乌克兰问题政治解决的诉求大幅上升。欧方尤为担心美俄绕开自己直接进行谈判，达成不利于欧洲的政治安排。因此，寄希望于抓住中国，确保自己的知情权、参与权和决定权。中长期内，中方参与乌克兰战后重建的必要性不言而喻。在2024年7月4日的乌克兰重建国际会议上，乌克兰总理什梅加尔表示，乌克兰的直接基础设施损失超过 1000 亿美元。乌方总计需要重建资金约7500亿美元，约合人民币5.03万亿元。如此庞大的乌克兰经济复兴与重建计划，必然绕不开中国的援助。耐人寻味的是，在2024年12月的欧盟-西巴尔干峰会上，欧盟领导人决定，在声明中排除对中国的批评，仅将指责的矛头指向伊朗和朝鲜，也透露出对华就俄乌冲突指责降调的信号。

再者，“特朗普2.0”引发的全球治理之变将给中欧携手推进国际多边合作提供有利条件。特朗普上台伊始，就宣布再次退出世卫组织。特朗普再掀“退群”浪潮，将导致国际多边机制出现巨大的资金缺口，迫使欧盟及其成员国承担更大国际责任。同时，特朗普政府支持石油、天然气等传统能源的开发使用。这将严重放缓全球应对气候变化的速度，导致减排目标难以实现。损害欧盟在气变问题上发挥国际引领作用的雄心。在此背景下，欧盟与中国在国际舞台上联手维护多边主义，应对气变议题，推进绿色、数字和人工智能领域全球标准制订的迫切性上升。这将为中欧关系创造更大的合作空间，也有望为其他存在分歧领域的协商谈判提供助推力。

（龙静，上海国际问题研究院欧洲研究中心副主任。本文原标题为,《2024年欧盟对华政策》）

《欧洲对华政策报告（2024）》

《欧盟的大国和地区政策（2024）》