作为成立以来规模最大的一次峰会，天津峰会在上合组织的机制建设方面取得了多项突出成果。其中，上合组织领导人做出的关于成立上合组织开发银行的决定，更是引发全球高度关注。十多年前中国提出创建上合组织开发银行的倡议，终于在天津峰会上瓜熟蒂落——领导人达成重要政治共识：“各有关成员国重申成立上合组织开发银行的重要性，决定成立开发银行并就该金融机构运作的一系列问题加快磋商”。这标志着上合组织开发银行有望从一个中国倡议转变为现实中的国际组织。

上合为何需要开发银行？

上合组织从打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的安全合作起步，随着上合组织反恐合作取得较大的进展，各成员国逐渐认识到要消除恐怖主义的根源，必须开展经济合作，尤其是在基础设施、矿产资源开发和能源开采等大型经济项目上开展合作。而要开展大型经济项目合作，首先需要解决融资问题。

上合组织成员国多是发展中国家，具有较好的自然资源，并保持较高的经济增长速度，但普遍面临基础设施融资难题。俄罗斯和哈萨克斯坦有丰富的石油、天然气、煤炭和铁矿石等资源，开发前景广阔，但基础设施建设资金严重不足，导致矿产资源的优势难以发挥。塔吉克斯坦政府将水电产业、道路基础设施建设和矿产资源开发列为国家发展的重要方向，但亟需解决资金投入问题。吉尔吉斯斯坦计划投资多个大型水电站项目、加强国内的铁路与公路建设，但本国财政只能满足较小部分的资金需求，存在较大的资金缺口。乌兹别克斯坦政府以能源开采和能源产品加工作为经济发展的重点，仍需要大量资金投入。

在此背景下，为满足上合组织成员国的融资需求，中国率先提出了创建上合组织银联体的倡议。

2005年10月，上合组织银联体在莫斯科成立，中国国家开发银行、俄罗斯开发与外经银行、哈萨克斯坦开发银行、吉尔吉斯斯坦结算储蓄银行、塔吉克斯坦国家储蓄银行和乌兹别克斯坦对外经济活动银行等6家金融机构得到政府授权或推荐参加银联体，签署了《关于成立上合组织银行联合体协议》。

2006年6月，上合组织银联体成员通过《关于支持上合组织区域经济合作的行动纲要》，确定了银联体的工作重点，即为成员国在能源、交通基础设施等领域的大型经济项目提供融资支持。

在各成员国的共同努力下，上合组织银联体在解决上合组织经济合作的融资难题方面发挥了积极作用，但也面临着不小的挑战。

首先，银联体是一个松散的俱乐部式合作机构，不具备法律意义上的银行实体资格，因此银联体在根据市场原则对上合组织通过的区域合作项目提供银团贷款以及在推动上合组织金融合作方面只能发挥协调的作用。

其次，由于个别成员国经济实力较弱，在其担当轮值主席国时，区域经济合作中的协调能力受到较大制约，无法及时有效地识别各成员国融资需求，从而影响银联体工作的效率和成果。

因此，创建上合组织开发银行，推动上合组织金融合作从松散的银联体模式向实体化运营模式转变显得尤为迫切。

中俄协调与上合开发银行创建

2010年11月，中国首次提出了创建上合组织开发银行的倡议，建议上合组织深化财政金融合作，研究成立上合组织开发银行，探讨共同出资、共同受益的新方式。2012年6月，上合组织元首峰会在北京举行，中国更加积极地推动成立上合组织开发银行。2015年12月，上合组织政府首脑（总理）理事会在河南郑州举行，中国再次提出要积极筹建上合组织开发银行，为成员国的经济发展提供融资保障。

作为上合组织的两大创始成员国，中国与俄罗斯之间的协调对于上合组织开发银行的创建尤为重要。尽管中俄都重视推动上合组织的区域经济合作，但双方的利益偏好存在一定差异。俄罗斯希望通过上合组织稳定自己在中亚的传统经济优势，对欧亚经济联盟、欧亚开发银行等俄罗斯主导的区域经济合作机制发挥“补充”作用。而作为中国在中亚最重要甚至是唯一的区域经济合作机制，中国希望上合组织既能大力推动中亚的区域经济合作，又能为我国的经济发展尤其是能源进口的多元化战略做出贡献。

正是在此背景下，在2012年主办上合组织北京峰会时，中国提出了较为具体的制度方案：上合组织开发银行的资本金为100亿美元，由各参与国按各自经济规模（以名义国内生产总值或购买力平价计算）的比例出资。按照这一方案，中国大约出资80亿美元，剩下20亿美元由以俄罗斯为主的其他成员国共同出资。

而俄罗斯则提出，上合组织开发银行需要在欧亚开发银行的基础上建立。欧亚开发银行由俄罗斯和哈萨克斯坦于2006年共同推动成立，由俄罗斯主导。其资本金为70亿美元，15亿美元的现金资本分别由俄方提供10亿美元和哈方提供5亿美元。俄罗斯持有银行65.97%的股份，哈萨克斯坦持有32.99%的股份。

在2025年中国主办上合组织天津峰会时，中俄在上合组织开发银行议题上的协调显著增加，立场逐渐趋于一致。6月3日，上合组织财长和央行行长会议在北京举行，由中国财政部长蓝佛安和央行行长潘功胜共同主持，俄罗斯对中国上合组织开发银行的制度方案开始秉持更为积极的立场，使得会议在推进上合组织开发银行成立方面取得了实质性进展。

7月5日，上合组织外长理事会在天津举行，各方围绕建设上合组织开发银行等融资保障机制进行讨论，达成原则性共识。中国外长王毅指出，上合组织决定成立开发银行，欧亚地区将增加一个多边合作的新平台，将会有力促进上合组织国家基础设施建设和经济社会的发展，无论对成员国还是本地区来说，都是一件值得庆祝的好事。

上合开发银行制度设计展望

天津峰会之后，上合组织开发银行的创建将进入制度设计的新阶段，银行的战略定位、股权分配和总部选址等一系列问题将成为各方关注的核心。

在战略定位上，上合开发银行要体现地域特色，与之前建立的金砖银行形成区别。金砖银行主要针对新兴市场国家以及广大发展中国家，而上合开发银行要立足中亚地区，尤其是针对本地区的经济欠发达国家，重点为本地区的大型经济合作项目，尤其是为能源和交通基础设施项目提供融资。

在股权分配上，上合开发银行要坚持按经济规模分配股权的做法，充分发挥中国作为银行大股东的责任和担当。在银行创建和运营初期，大股东的国际领导力十分重要。相比上合组织的其他成员国，中国在多边开发银行领域具有最为丰富的经验和资源：一方面，金砖银行、亚投行等多边开发银行的成功创建和运营，为中国创建和管理上合组织开发银行积累了丰富的经验；另一方面，上合组织开发银行的业务范围将集中在为能源和交通等基础设施项目进行融资，中国在该领域具有明显的优势。

在总部选址上，相较其他城市，上海作为上合组织开发银行的总部所在地较为合适。一方面，上海合作组织是唯一一个以上海这座城市来命名的区域性国际组织。上合组织开发银行作为上合组织经济合作的旗舰项目，其总部选择上海，既名副其实、名正言顺，又符合上海的城市发展定位。另一方面，上海能够为银行的良好运营提供得天独厚的便利条件。作为国际金融中心，上海相对完善的资本市场将为上合组织开发银行的发债融资提供便利条件。作为一家新兴的多边开发银行，上合开发银行大量的资金将来源于债券市场，总部落户上海将有助于上合组织开发银行的资金筹集。

（黄超，上海社会科学院世界经济研究所副研究员）