美国白宫  新华社 资料图

美国联邦政府资金将在当地时间9月30日午夜耗尽，如果两党届时不能就相关拨款法案达成一致，部分政府机构将面临停摆。目前距离这一最后期限已不足24小时。

据新华社报道，美国总统特朗普和国会两党领导人在9月29日举行的会议上似乎未取得进展。这次为避免政府“关门”而召开的会议结束后，民主、共和两党均表示，如果国会未能在9月30日午夜的最后期限前延长政府拨款，那将是另一方的错。

美国政府停摆是指因国会未通过预算法案或持续性决议案，导致联邦政府停止非必要服务的情况。联邦政府通常会暂时关闭非核心部门。

尽管美国联邦政府已多次“关门”，但此次危机可能与以往不同。日前，白宫管理和预算办公室下达指令，联邦机构需准备在政府关闭期间实行大规模裁员计划，不仅会让联邦雇员临时休假，还可能永久取消部分岗位，尤其是与特朗普优先议程不一致的职能岗位。

分析称，联邦政府停摆或赋予特朗普政治筹码。此前，特朗普已终止部分长期存在且影响深远的政府项目。在政府“关门”期间，他将拥有更大的自由度叫停这些项目。另外，政府停摆强化特朗普对联邦资金的控制，并削弱国会在财政支出事项的宪法权力。

美国政府为何停摆？

美国联邦政府的运转资金本应来自年度预算拨款。国会两党通常应在10月1日新财年开始前通过新的年度拨款法案。但由于近年来两党争斗激烈，往往无法及时达成一致，国会便试图通过临时拨款法案来暂时维持联邦政府运转。

今年3月14日，美国参议院通过一项短期拨款法案，为联邦政府提供资金至今年9月。当时距离联邦政府资金耗尽仅剩数小时，避免了当时的政府停摆危机。

尽管共和党控制着国会和白宫，但根据参议院规则，他们至少需要7名民主党参议员的支持才能通过支出法案。这也使得民主党具备某种制衡能力。

在这次支出法案的两党博弈中，分歧主要聚焦在《平价医疗法案》。共和党方面表示，民主党需协助他们在9月30日晚间通过一项简单的政府拨款延期法案，以避免政府停摆；在该法案通过前，共和党不会同意展开谈判。而民主党则提出，希望立即就医疗保健问题进行磋商，若无法获得让步，他们愿意让政府陷入停摆。

新华社援引美国媒体报道称，9月29日，特朗普与国会民主党领袖会面，但未就临时拨款法案达成共识。副总统万斯在会后说，他认为联邦政府即将“关门”，“因为民主党人不做正确的事情”。

参议院民主党领袖查克·舒默说：“我们之间仍然存在很大分歧。”众议院议长、共和党人迈克·约翰逊表示，众议院已经通过了一项为政府提供资金的临时拨款法案，如果民主党人“决定关闭政府，后果将由他们承担”。

这次停摆有何不同？

上世纪70年代以来，美国联邦政府已有20多次因两党政策分歧导致拨款中断而停摆。美国政府在1977年出现第一次停摆，总计28天。

其中最近一次、也是最长的一次停摆发生在特朗普首个总统任期内。当时，民主党反对为时任总统特朗普提出的美墨边境墙项目拨款。两党在移民问题上争斗不休，大约四分之一的联邦政府机构在2018年底至2019年初停摆，持续5周。据估算，停摆殃及80多万名政府雇员，经济损失超过100亿美元。

美国消费者新闻与商业频道（CNBC）报道称，从历史经验看，政府停摆对市场和经济的影响往往微乎其微。不过，这次停摆或不同于以往，原因在于白宫已指示联邦机构在关门期间准备裁员计划。有分析认为，在本已脆弱的就业形势下，此举可能产生更持久的冲击。

根据美国有线电视新闻网（CNN）9月26日获取的一份由白宫管理和预算办公室（OMB）向各机构发布的备忘录，该部门正要求联邦各机构制定政府停摆情况下的大规模解雇计划，且期限可能是“永久”。

备忘录显示，OMB要求各机构锁定两类项目：若国会未能在9月30日截止期前达成协议则资金将中断的项目，以及没有替代资金来源的项目。随后，这些项目将成为大规模裁员的目标，那些被认定“与特朗普总统优先事项不符”的岗位可能会被永久撤销。

来自11家联邦机构的员工向CNN透露，随着最后期限临近，他们普遍感到困惑和恐惧。许多人仍在等待，想知道哪些人需要在政府停摆期间继续工作，哪些人将被暂时休假。

“我非常害怕再次经历同样的事情。”一位今年因“政府效率部”削减开支被解雇后又被重新雇用的联邦雇员表示：“这种待遇太不人道了。我甚至不知道该如何为完全未知的事情做好准备。”

当局表示，通过“大而美法案”获得资金的部门将不受影响。这项涉及4.1万亿美元的税收与移民法案已于7月在国会通过，涵盖国防部、国土安全部和联邦航空管理局等机构。此外，通过其他渠道获得资金且不依赖国会年度拨款法案的联邦职能项目——如社会保障、医疗保险和退伍军人医疗保健——也不会被纳入此次裁员范围。

有观点认为，若政府停摆，此前曾多次打破行政权力边界的特朗普及其执政团队很可能借机进一步扩张权力。此前，在白宫管理和预算办公室主任罗素·沃特的执掌下，特朗普政府正以更强硬的行政手段干预本属国会职权范围的财政支出事务——特朗普政府已取消多项面向海外的援助拨款，并声称有权扣留数百亿美元国内拨款。

专注联邦政府改革的非营利组织“公共事务合作组织”首席执行官马克斯·斯蒂尔撰文警示，特朗普可能利用政府停摆系统性瓦解政府职能。斯蒂尔写道，如果立法者无法达成协议，特朗普和沃特“将拥有巨大的自由度来决定哪些服务、项目和员工可以被搁置——这些决定可能远远超出过去停工期间的情况”。

“预计本次停摆将与此前任何一次都截然不同。”纳税人常识组织（Taxpayers for Common Sense）研究政策主任约书亚·塞维尔指出，特朗普团队的行动准则将基于“能为其带来最大政治收益”的事项。

政府停摆将产生多大影响？

从美国历次政府“关门”的经验来看，若出现政府全面或部分停摆的局面，数十万联邦雇员可能被迫无薪休假或被要求无薪工作。

尽管社会保障、军事、移民执法和航空交通管制等必要的职能部门将继续运行，但其他服务可能中断或延迟：在上一次政府停摆期间，美国国家公园和史密森尼博物馆关闭，航空旅行服务受阻，食品安全检查被迫推迟，移民听证会也屡次延期。

据《纽约时报》报道，由于社会保障金属于强制性支出，其项目资金通常不受政府停摆影响。医疗保险福利也将持续发放。根据联邦医疗保险和医疗补助服务中心的公告，联邦政府已为医疗补助计划备足资金，可支撑下个财年第一季度的支出。

不过，部分社会保障业务可能出现中断情况，联邦政府可能无法正常换发新的医疗保险卡。此外，“妇女、婴儿和儿童特别补充营养计划”（WIC）的申请可能受阻。一位要求匿名的白宫官员透露，该项目资金将于10月1日耗尽，届时无法再接收新申请人。

在此前的政府停摆危机中，由于美国环境保护局负责污染监测与合规审查的大部分员工被要求强制休假，化工厂、发电厂、炼油厂和水处理设施的检查工作屡遭中断，部分常规食品安全检查也被叫停。另外，美国小企业管理局虽然将继续提供防灾应急贷款，但很可能会中止其他小微企业贷款项目的审批。

CNBC分析称，从历史经验来看，政府停摆除了让被视为责任方的政党承受政治损失外，几乎没有对经济产生太大影响，市场虽偶有抛售但总能快速反弹。多数经济学家认为，政府每停摆一周会导致GDP减少约0.1个百分点。此前，美国政府最长停摆纪录为（2018年末至次年1月）35天，对30万亿美元规模的经济体产生的影响有限。美国银行（Bank of America）指出，停摆造成的短期损失通常能在后续季度迅速弥补。

华尔街资产管理公司Truist Wealth首席投资官基思·勒纳在一份报告中写道：“以往的政府关门对经济的持久影响微乎其微。它们往往像飓风或暴风雪一样，导致大多数经济活动推迟，并在经济重启后迅速弥补。”

尽管整体经济或许不会立即感受到冲击，但分析人士警告称，长期停摆可能减缓经济增长、扰乱市场秩序，并侵蚀公众信任。

美国国会预算办公室认为，与美国整体经济相比，政府停摆对企业和员工的影响更大，特别是联邦雇员和部分业务受损的私营企业。有分析指出，这些被迫休假的联邦政府雇员在停摆结束后有望获得薪资补偿，但因此推迟的消费计划将对当季消费造成影响，进而影响市场信心和投资者情绪。

此外，政府职能暂停可能导致下月关键经济数据的延迟发布，使货币政策决策变得复杂，市场以及消费者信心也可能因混乱而受到动摇。

美国劳工部公布的工作计划显示，如果本周政府停摆，备受关注的9月就业数据将不会发布。如果政府长时间停摆，其他经济数据的发布可能会被推迟。这可能会影响一系列指标的发布，包括将于10月中旬发布的关键通胀数据。