洪范八政，食为政首。新中国成立以来，党和政府始终高度重视粮食安全工作。党的十八大以来，粮食安全更是被提升到新的历史高度，被视为“治国理政的头等大事”。耕地是粮食生产的命根子，耕地保护始终被视为保障粮食安全工作的重中之重。2004年—2025年间，历年的中央一号文件都在反复强调耕地保护工作。经过持续探索，耕地保护的内涵不断拓展，政策体系随之不断完善，从建国初期强调数量保护，转变到改革开放时期数量和质量并重，再升级到党的十八大以来数量、质量、生态“三位一体”保护，体现了国家对耕地保护政策体系更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的追求。

近期的一项研究（余家林，2024：《面向粮食安全的耕地“三位一体”保护——政策演进、现实困境与优化路径》）梳理了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的政策脉络和体系框架，分析了耕地保护工作面临的挑战并提出了应对策略。如图所示，耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系由耕地数量保护、质量保护和生态保护三方面政策组成，但这不是将三者简单拼凑，而是从系统观念出发，将三者看作有机整体，统筹三者的独立性和互补性，全方位夯实粮食安全根基。

耕地“三位一体”保护之数量保护：总量控制+用途管制

耕地数量保护政策包括实行总量控制、用途管制，旨在提升耕地供应能力，确保耕地总量能够满足粮食安全的现实需要。

在总量控制方面，核心工作主要包括三个：

一是划定18亿亩耕地红线。2006年，国家统计局与原农业部测算得出，若确保2010年和2030年我国粮食自给率稳定在95%以上，则至少需要18亿亩耕地。同年的“十一五”规划纲要正式提出18亿亩耕地红线，强调18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。自此，守住18亿亩耕地红线成为耕地保护工作的重要抓手。

二是确立耕地占补平衡制度。为处理经济社会发展带来的耕地需求急增与严峻的耕地保护形势之间的矛盾，1997年，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）首次提出了耕地占补平衡要求，强调严格按照耕地总量动态平衡的要求，“非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”。为应对耕地占补平衡中出现的占多补少、占优补劣、占水田补旱地等问题，耕地占补平衡制度后续进行了多次完善，进入耕地“大占补”时代。

三是开发利用耕地后备资源。我国在2014年和2021年开展两次全国耕地后备资源调查评价工作，全面掌握全国补充耕地潜力情况。2025年中央一号文件提出，稳步推进盐碱地综合利用试点，加强东北黑土区侵蚀沟、南方酸化退化耕地治理。

在用途管制方面，我国明确各类土地用途，划定各类功能区，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊用途保护。1994年，经国务院常务会议通过的《中华人民共和国基本农田保护条例》指出，要划定基本农田保护区并对其实行特殊保护，禁止任何单位和个人擅自改变或占用。2008年，党的十七届三中全会将“基本农田”的概念提升为“永久基本农田”的概念，并确立永久基本农田保护制度，意在强调永久基本农田只能用作粮食生产，在任何情况下都不得擅自占用或改变用途。截至2017年6月底，全国实际划定永久基本农田共计15.50亿亩。

进一步地，2017年，国务院出台《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号），在永久基本农田中划定粮食生产功能区，并规定只能用于水稻、小麦和玉米生产，强化耕地用途管制。

耕地“三位一体”保护之质量保护：基础设施建设+耕地利用方式

耕地质量保护政策包括加强基础设施建设、优化耕地利用方式，旨在提升耕地生产能力，确保在任何需要的时候，粮食都能够产得出、供得上。

在加强基础设施建设方面，核心工作主要包括两个：

一是加强高标准农田建设。2013年，国家发展和改革委员会制定的《全国高标准农田建设总体规划（2011—2020）》经国务院批准后正式实施，计划到2020年，要建成8亿亩高标准农田。2021年，在规划期满后，农业农村部制定的新一轮高标准农田建设规划获得国务院批准实施。截至2022年底，全国已累计建成10亿亩高标准农田，占全国耕地的一半以上。

二是加强水利基础设施建设。党的十八大以来，我国持续加大农田水利建设投入，增强了粮食生产中水资源利用能力。比如，2022年，国家发展改革委、水利部印发了《“十四五”水安全保障规划》，这是国家层面首次编制实施的水安全保障五年规划，部署了建设节水灌溉骨干工程、中小河流治理、灌区现代化建设与改造等工作，夯实国家粮食安全的水利基础。

在优化耕地利用方式方面，政策可分为两类：

一是特定类型的耕地保护政策，如耕地轮作休耕制度、耕地地力保护补贴政策等。以耕地轮作休耕制度为例，2016年，原农业部等10部门联合印发政策文件，探索实行耕地轮作休耕制度试点，在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点，在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。

二是特定地区的耕地保护政策。我国根据不同地区的耕地质量特征，因地制宜实施了具有地区专有性的耕地保护政策。比如，2022年，我国正式实施《中华人民共和国黑土地保护法》，成为世界四大黑土地地区中唯一一个通过专门立法来保护黑土地的国家。

耕地“三位一体”保护之生态保护：污染防控+生态修复

耕地生态保护政策包括“事前”开展耕地污染防控、“事后”推进耕地生态修复，旨在提升耕地可持续利用能力，确保耕地生产能力长期稳定。

耕地污染防控重在找到耕地污染的潜在风险点并提前采取举措，消除隐患。在农业生产领域，耕地污染防控工作包括化肥农药减量增效、农用地膜处理利用和畜禽粪污资源化利用等；在工矿生产领域，耕地污染防控工作主要关注矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物对耕地的污染防控。

耕地生态修复重在对已经造成破坏的耕地进行修复，尽量挽回损失。比如，2021年，生态环境部等7部门联合印发《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》，部署土壤、地下水和农村生态环境保护的工作任务，提出在长江中下游、西南、华南等区域，开展一批耕地安全利用重点县建设，推动区域受污染耕地安全利用示范，计划到2025年，受污染耕地安全利用率达到93%左右。随着耕地生态修复工作不断推进，耕地污染加重趋势得到遏制，受污染耕地安全利用水平不断提高。

健全耕地“三位一体”保护制度体系的新思路

经过长期努力，我国耕地保护取得积极成效，不仅成功解决了近14亿人口的吃饭问题，而且基本实现了由“吃得饱”向“吃得好”的转变。然而，从现实情况看，耕地保护面临的矛盾和挑战依然突出，耕地保护任务还很艰巨。由于粮食生产比较收益过低，耕地保护主体积极性仍然不高。耕地质量总体不高，耕地和水资源时空分布存在不匹配，区域性问题突出。耕地处于高强度利用状态，耕地生态保护形势依然严峻。

立足新发展阶段，全方位夯实粮食安全根基，保障粮食长期稳定生产，关键是要持续完善耕地保护激励约束机制，调动耕地保护主体积极性。

首先，要坚持耕地保护党政同责，落实耕地保护主体责任。完善耕地保护责任考核制度，细化明确考核规则和方案，强化考核结果分析运用，鼓励先进、鞭策落后，对于突破耕地红线等重大问题实行“一票否决”。

其次，要把耕地保护与利益补偿相衔接，充分调动农民种粮和主产区抓粮的积极性。耕地问题不能只算经济账，也要用好经济手段。

一方面，在中央层面统筹完善粮食主产区利益补偿机制，确保主产区抓粮不吃亏、有动力。一个可行的思路是：

（1）统计各省粮食调入调出数据，核算各省粮食净调入调出量；

（2）确定财政补偿资金规模后，按照粮食净调入省的净调入量占比，确定粮食净调入省所需缴纳的资金；

（3）根据粮食净调出省的净调出量占比，把从粮食净调入省筹集的资金分配给粮食净调出省。

另一方面，健全种粮农民收益保障机制，确保农民种粮不吃亏、能挣钱。要完善粮食市场体系，拓宽农民售粮渠道，防止出现“卖粮难”问题。要完善种粮收益补贴机制，深入推进完全成本保险和种植收入保险，提高对农户投保的农业保险保费补贴力度，降低种粮农民收入损失风险。

最后，推进土地要素市场化配置，处理好高质量发展和高水平保护的关系。继续完善城乡建设用地增减挂钩政策，培育发展节余指标交易市场，探索把节余指标交易范围逐步扩大至全国。同时，拆旧复垦区划定要充分尊重农民意愿，并通过完善节余指标收益分配机制，保障农民权益。在政策实施过程中，要落实地方政府的监管责任，健全复垦耕地质量验收制度，完善后续管护和再评价机制，确保复垦耕地数量、质量到位。

这将不仅为节余指标需求方提供更多发展空间，而且使得节余指标供给方能够通过出售节余指标来分享前者的经济发展成果。等到合适时机，可探索将政策适用范围从建设用地扩大至各类非耕地地类，也可探索通过农地整理新增耕地面积折抵等方式，拓宽建设用地指标来源渠道。

（作者余家林为中国社会科学院农村发展研究所助理研究员，中国人民大学经济学博士，主要从事发展经济学、公共经济学研究，研究关注土地制度变迁、新型农村集体经济、地方政府债务等，参与《农村绿皮书》《中国农村发展报告》等著作撰写）