农业生产离不开农业设施、道路，特别是在推动“农业农村现代化”，“将先进技术、现代装备、管理理念等引入农业，将基础设施和基本公共服务向农村延伸覆盖”的新阶段。

2025年3月-5月，澎湃研究所研究员在上海郊区农村调研中，发现存在一些农业设施存放、农村道路现状无法满足农村生产生活需求的现象。基于对5个村干部、3个镇城建口的基层管理者和1位学者的访谈，及现场走访，本文初步揭示、剖析这一现象。

存放农用设施的工具棚，该不该存在？

田间窝棚是指农民为存放农作物、农具、设施等而建设的简易棚屋。

早前，田间窝棚有农户（特别是外来务农者）居住，除了占用耕地，也违规使用水电等。2012年开始，上海陆续开始“整治田间窝棚”。2014年，上海农委发布《关于进一步加强本市田间窝棚整治工作的意见》，以“塑造与上海国际大都市地位相匹配的美丽乡村形象”等。

近年来，由于土地分类管理、土地使用监管力度趋严，住人的以及在耕地上随意搭建的田间窝棚已大量减少。考虑到农业生产确实需要存放农具、设施设备及物料的空间，基层政府尽可能在“整治田间窝棚”和允许农业生产设施工具正常存放和使用之间，寻求解决方案和平衡。

上海某镇农办主任介绍：“如果（为了）放农具、肥料，在田埂边上、路边，或者草地、林地、园地，只要不是耕地，切用一小块搭一个小棚存放，是不会出什么问题的。但在永农（永久基本农田）上搭一个平方米以上就是违法用地了。”这多为农民散户搭建的非占用耕地的“小窝棚”。

而若涉及农民合作社等的较大规模农业设施存放需求，可使用申请备案“设施农业用地”这一政策通道。2019年，自然资源部、农业农村部出台《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，2025年上海又新发布了一版《关于优化本市设施农业用地管理有关工作的通知》。所谓“设施农业用地”就是专门用来建设一些建筑，以存放、或运作那些“农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的生产设施”的。

然而在实行过程中“设施农业用地”申请政策，对农户来说也有不便处。一是有时会面临“停办”。澎湃研究所研究员调研的5个村分布在上海2个区，这两个区均由于各自区内有关权责分工、流程调整，或规划等原因，导致该政策分别在近年不同的时段暂停执行。

二是设施农业用地建设要求高，成本大。另一个镇的规建办主任说，“正儿八经的设施农用地，可能涉及一两千平方用地，实施这样的一个项目，要投入大量资金，按照消防、安全等规范和技术标准进行建筑……不是所有的合作社、大户都能承担的。”

上海远郊某村一农民合作社就遇到了这样的问题。据该村村委书记介绍，该合作社下经营有600多亩地，自2017年承包后，逐渐添置了插秧机、播种机等的机器设备，还购买了无人机喷洒肥料和农药，有的器械购置还得到政府补贴。2023年，该合作社在临近耕地上搭建了几十平方米的棚屋，用来存放农机农具，因为添置多了，“东西贵，外面风吹日晒雨淋容易老化，心疼的”。但此后，数次被“卫片”（即卫星在全国范围内拍摄的土地照片）拍到，要求查核整改。

2025年5月，上海郊区某村一农民合作社存放农具农机的棚屋。本文图片均由周燕玲摄

上述棚屋内置放的农机、农具。

该村的村干部对这个合作社的棚屋表示理解，也尝试过其他办法，包括寻求“设施农业用地”申请政策通道，但被告知区里该政策“停了”。即便政策恢复，也不知道合作社会否、能否承担相应规范化建筑资金。

澎湃研究所研究员还就此案例询问其他区的镇级规建管理人员，在该基层管理者看来，这属于“工具棚”，“不违法违规”，应允许存在，因为面积小也不需要走“设施农业用地”备案。但大家都无法解决该工具棚正式、合法性问题，卫片会一直拍到，被作为疑似违规用地现象，派发到基层要求核查处理。

村道过窄，有碍生产生活，拓宽难

俗话说，“要致富、先修路”。道路的通达程度对经济产业和人民生活非常重要，特别是在四轮汽车大量普及的今天，对农村来说也是如此。

农村公路，标准偏低、路幅偏窄，大部分路面宽度只有3.5米，难以会车。在国家公路网络体系之外的农村道路（农村范围内用于村间、田间道路交通运输的道路）存在的问题则更加明显。

澎湃研究所研究员在农村走访时发现，大量农村道路路面宽度为2米左右，有的不及2米，不仅难以会车，连一辆车的通行都要“很小心”。

2025年5月，上海郊区某村的村道，其宽幅与路边停放的小汽车基本相当。

农村道路狭窄已经造成村民生活不便。在一个郊区某村，村委书记告诉澎湃研究所研究员，有一户人家门口的村道，最窄处不及2米，因为担心年迈的老人生病，“路太窄，120车都进不来”，在村委的协调下，将门口村道拓宽了约30-40cm。但其后，该拓宽部分被“卫片拍下”，认为这涉嫌非法占用耕地，要求整改。村委只得挖掉道路拓宽部分，改填土石，以满足整改要求，同时也能勉强行车（如下图所示）。

2025年5月，上海郊区某村，黄色硬化道路为村道，最窄处不及2米。

村道问题也易引发基层矛盾。另一个村的村委书记说起他亲历的一件事。一村民将一处村道扩宽“几平方米”，以便这条仅够单行的路能够在某段“会车”，但被“卫片”拍下。上级部门要求村委拆除。村委赶往处理，却被“老百姓围住，不让动”。

村道拓宽难，除了资金、标准等难点外，还至少面临两个限制：

第一，村道拓宽不得占用耕地。自然资源部2021年发布的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》明确：对占用永久基本农田（即“永农”）建设农村道路的，判定为“非粮化违法违规用地”；同时，严格控制新增农村道路建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准，要求落实耕地“进出平衡”。这也是前述案例扩宽村路被拍“卫片”的政策依据。

第二，村道拓宽缺乏规划依据。有的农村道路两边不涉及耕地或永久基本农田，但其拓宽缺乏合法流程支持，即便申请也难以获批，存在政策空白。据前述镇农办主任介绍，所有的建设项目（包括道路）须以规划为依据和前提，而农村原本就没有规划道路，除非有“高标准农田”之类的项目提供规划，但这类项目不是普遍的。

电子化行政下如何实现利益协调

上述农用设施棚和村道，都属于农业生产和农村生活的基本设施，同时也是近年国家对乡村趋紧的规划使用和管制（特别是“卫片执法”）过程中，较多引发纠纷和争议的领域。

卫片执法，指通过卫星遥感等技术可以将一个地区的土地、矿产利用情况形成卫片，将该地区同一地域前后两个不同时期的卫片进行叠加对比后，反映出该地区土地、矿产利用变化情况，对发生变化的地块逐一进行核查，重点是检查新增建设用地/矿情况，发现和查处违法用地/矿，督促整改查处，对违法用地严重的市、县开展约谈、问责等。

近年来，由于“粮食安全”的重要性不断升级，也因随技术力量的丰富和完善，中央利用“卫片执法”手段直接且强势地介入到农村日常生产生活，且还在不断强化。正如上海一远郊村委书记发现的，“这两年（‘卫片’）拍得特别详细、频繁，我这里每月要有十几个单子。”

同时，国家规划较多侧重于耕地保护，但对农业生产系统中的人的活动、农业设施工具使用缺乏系统考虑和合理支持。

华东师范大学法学院教授、行政法学专家凌维慈认为，以耕地保护为目的土地利用规划是自上而下“计划式”的，卫片则是保障其实现的执法监测手段。卫片执法作为一种“自动化行政”，往往会将行政裁量压缩到极小，“最大的问题是无法应对现实社会中的各种各样的情形”，同时由于要不断“核查、走很长的流程”，“社会成本也会很高”。但在既有体制不变的情况下，中央要实现粮食安全、生态安全等国家目标，这似乎也是一种不得已的选择。

至于卫片执法引致的国家（公共）和个体之间权利、利益的冲突，凌维慈认为，应正视卫片监测只是土地管理部门执法的辅助工具，不能直接作为认定违法和处罚的依据。此外，我国的城乡规划尤其是村庄规划的制定和实施过程中，需要完善“意见听取”等“综合协调各方利益的程序”，设置一些便于基层操作的申诉、反馈、或调整等利益再互动协调的机制。

澎湃研究所研究员认为，这可能是卫片执法可待优化的方向，即在规划前注重“意见听取”，规划后优化自下而上的、可行性的反馈调整机制，以更好协调各方合理利益。

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