6月9日，上海发布《2025年度上海市高新技术企业认定管理相关工作的通知》。近几个月来，全国各地方陆续启动了2025年“高新技术企业”认定。新一轮的国内覆盖面最广的科创类惠企政策——高新技术企业项目（以下简称“高企”）申报已经拉开帷幕。

高企项目是中国政府推动科技产业发展最主要的举措“火炬计划”的一部分，也是实施最早、涉及面最广、受惠企业数量最大的行业性税收优惠政策。2024年，处于有效期内的高新技术企业46.3万家，占国内在册企业数6122.6万的千分之7.6。鉴于认定为高企的企业可以享受减税、补贴、金融等政策支持，高企认定被认为是政府执行“选择性产业政策”的重要实现机制，也成为观察中国科技政策动向，甚至产业政策成效的一个重要切口。

本文基于《中国火炬统计年鉴》有关高新技术企业的数据，进行整理、分析，以此了解高企项目的变化历程和可能趋势，并通过对比北京、上海、深圳三大高企数量最多的城市，探求上海高新技术企业发展的方向。

高新企业35年：从稳步增长到掀起热潮

1983年美国率先推出战略防御计划，即“星球大战计划”。紧随其后，西欧、苏联、东欧、日本、韩国、印度等相继出台高科技发展计划，引发世界性的科技浪潮。1986年，中国决策层也推出了一个面向21世纪的中国战略性高科技发展计划，即863计划，并以此拉开了系统进行高新技术研发的序幕。

与“863”计划相衔接，响应邓小平提出的“发展高科技、实现产业化”号召，1988 年，国务院批准实施“火炬计划”——这一项发展中国高新技术产业的指导性计划，为促进我国发展高新技术产业，突破科技、经济“两张皮”的困境发挥了重要作用。

同期，配合火炬计划的实施，原国家科委颁布了《关于高技术、新技术企业认定条件和标准的暂行规定》，通过界定“高新技术企业”，促进、扶持企业发展。高新技术企业成为实施“火炬计划”项目的载体。

根据建立较早的15个高新区统计，1989年底已按照前述暂行规定认定了2065家 高新技术企业，其职工总数达 4.7万人。从1989年的2065家到2024年的46.3万家，在36年间，高新技术企业数量增长了200多倍。不仅数量增长，其认定对象范围、标准、政策支持内容、市场生态也不同程度地有所变化，可分为以下几个阶段：

1988-1999年：高新技术企业由高新区内向区外拓展，认定分区域开展。

1991年，前述暂行规定试行2年后，《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》正式发布。此时，高新技术企业只限于高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）。1996年，《关于国家高新技术开发区外高新技术企业认定工作有关执行规定的通知》出台，高新区外的企业也能参与高企认定。《火炬统计年鉴》对高企数据的披露也是从1996年开始（为12547家，是1989年的6倍），自此高企数量持续稳步增长（见图1）。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。本文图表均由 周燕玲制作

2000-2008年：高企认定标准提高，但仍保持稳步增长。

1999年，中共中央、国务院召开了全国技术创新大会，发布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，高新技术及其产业发展不再以部分内容的形式出现，而是作为推动科技进步、经济发展的主旋律贯穿各种政策和规划的全文。

在此背景下，科技部再次修订高新区内高企认定标准（国科发火字【2000】324号）。其标准相对以前要求更为严格和明确，增加了以下要求：一是和《高新技术产品目录》挂钩；二是研发经费强度；三是研发人员、科技人员比重；四是高新技术产品与技术性收入比重。

2009-2015年：高企标准统一，要求更科学，数量下降后稳步增长。

2008年国际金融危机的影响下，大批不具备自主创新能力的中小企业的发展不力，国家高新技术产业支持标准需要调整。

科技部、财政部、国家税务总局共同出台了新的《高新技术企业认定管理办法》。《管理办法》有以下几个变化：其一，国家不再划定地域范围、是否在高新区内，只要符合国家标准，就可以被认定为高企。高企认定真正成为“选择性产业政策”。

其二，《国家重点支持的高新技术领域》成了确定企业产品是否为高新技术产品的依据，高技术服务业领域被纳入其中。

其三，以企业自主研发和创新能力为核心标准来认定高新技术企业，独立知识产权尤其是核心专利技术成为认定的硬条件。

其四，研究开发经费比例细化，企业研发投入强度、研发活动成为评审认定的核心指标。

2009年财政部、国家审计总署对高新技术企业的资格进行了抽查，并撤销了一批名不符实的高新技术企业的资格。如图可见，当年高新技术企业数明显下降，相比2008年减少了一半。

2016-2023年：认定条件放宽，高企3年激增后速度放缓，小型企业占比提升。

2015年国务院提出“大众创业，万众创新”，成为影响高新技术产业发展的又一里程碑事件。

科技部、财政部等三部委联合发布了《高新技术企业认定管理办法》。其变化主要是调整了“研发费用占销售收入比例”“科技人员占比”指标，以及对知识产权的要求，放宽了企业的注册地和资质要求，强化了对中小企业支持，降低了企业申请高新技术企业资质的门槛。此外，还简化认定流程，缩短公示时间，更新拓宽了高新技术领域和知识产权种类，对易地搬迁后资格延续、防范企业违法行为等作出了说明。

这一阶段，各个地方也加强了对高企项目的支持，很多地方开始对这一国家项目叠加地方政府补贴，“以财政政策补充税收政策”，培育高企。高企资格带来的收益结构基本成形：除了最基本的国家统一规定的企业所得税率从25%降至15%（节约四成）之外，企业还能获得从国家到地方的包括上市资格、投融资、土地、直接补贴、工商等的政策扶持。有的企业，税收优惠即占净利润1/4，政府直接补贴占净利润1/3。

因此，在该政策激励下，2016-2018年间，高企数量以超过30%的速度激增，其后继续稳定增长（见图1）。同时，大量中小规模的企业受益于该政策申报成功，高企规模趋于小型化。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。算式中的企业为入统企业数。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

如图2所示，高新技术企业在2011年以后，平均企业规模（不论从人数还是营收角度）就开始变小。这既因2008年政策强调以企业自主研发为核心标准（而非产值等）进行认定，也因2015年新政放宽标准并有意向中小企业倾斜。据图3，2023年高企中微型企业占比，相比2017年提升了2倍多（从12.7%到27%），同时大型企业占比缩水了超过一半（从4.6%到2.1%），中型企业占比也从17.4%降至9.9%。

2023年底，中央进行组织机构调整，将科学技术部指导国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区等科技园区建设，指导科技服务业、技术市场、科技中介组织发展等职责划入工业和信息化部；原“科学技术部火炬高技术产业开发中心”更名为“工业和信息化部火炬高技术产业开发中心”。高企项目管理归口部门由科技部转到工信部。

业内人士普遍预测，高企认定管理办法或将迎来新的修订，且高企认定趋严：如知识产权评分或许不再简单的追求专利数量，更注重高质量专利、高价值专利；全国各地区对国家高新技术企业的补贴金额越来越少；多部门联合制定管理办法，认定受到更多部门的监管和审核，研发活动、知识产权核查加强。

2024年，高新技术企业的46.3万家相较2023年仅增长1.9%，是近15年的最低增幅。

地方高企：北上深最活跃，北京领先，深圳进取明显

2015年以后，促进本地区内更多企业成为高新技术企业，成为很多地方政府促进地区经济发展、彰显政绩的重要抓手，或地区间竞争的手段。很多地方都制定出台专门培育和支持高新技术企业发展的政策。如：广东省在2015年印发《关于加强协作共同推进高企培育工作的通知》《广东省高新技术企业培育工作实施细则》等，以财政政策补充税收政策，培育高企。2016年将高企培育工作纳入地方考核指标中，高企培育的得分权重很大，在10个指标中占15分；2017年制定了《广东省高新技术企业树标提质行动计划(2017—2020)》，坚持高新技术企业数量扩张与质量提升并举的发展策略。

为推动本地高新技术企业发展，2018年上海出台《上海市政府关于加快本市高新技术企业发展的若干意见》，提出到2022年，全市有效期内高新技术企业总量超过2万家；2019年又出台了《上海市高新技术企业入库培育实施细则(试行)》，根据《细则》低于高企标准的入库培育企业也能得到政策补贴等支持。

这期间，各地开始采取补贴奖励等各种鼓励政策，推动更多企业成为高新技术企业。地方补贴一般在认定后发放，且数额因各地、各级，及首次认定、复审、迁入、入库等有所不同。如上海，对首次认定高企的，各区补贴大多在20-30万区间，而深圳最低10万元，最高可达300万元。

北京、上海、深圳是科创最活跃的，也是高新技术企业最多的三大城市，均超过2万家（2023）。

如图4，对比2009、2017、2023年，北京的高企数一直处于绝对领先位置；而深圳从2009年的不到千家，急速增长到2023年的24074家且超过上海；上海在2018年出台专项鼓励政策后也增长较快。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

高企规模角度，如图5，北上深三大城市高企人员规模都趋于小型化，其中深圳从2009到2023年的变化程度最大。2023年，上海高企的平均人员规模为三城中最大的。北京高企的平均营业收入规模为三城最高（图6），且与2017年相比，在平均人员规模缩小同时营收增加，说明北京高企人均效益还在提升。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

高企人才的学历角度，图7比较北上深三城高企中，大专以上学历人员在从业人员中的比例，发现北京高企在该比例上持续提高，深圳在2023年相较2009年略有提升，而上海2023年大专以上人员比例均低于2009、2017年。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

高企人才国际化角度，图8比较北上深三城高企中，留学归国人员和外籍常驻人员在从业人员中的比例，发现从2017到2023年，北京在高企人才国际化程度上进步最快，深圳次之，而上海略有下降。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

高企研发投入角度，图9、图10比较三城3个时间点后发现：三城的R&D（research and development，科学研究与试验发展）人员占从业人员比例均明显下降，其中上海下降最快，其2023年数据也明显低于北京、深圳；R&D经费内部支出占营业收入比例方面，北京、上海2023年与此前相比均有所下降，而深圳在2015年以后猛然提升，超过两个城市稳居首位。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

数据来源：《中国火炬统计年鉴》。

未来：高企核实趋严，政策更具选择性

“高新技术企业”认定管理政策，是中国实施时间较长（至今36年）、覆盖面较大（2024年为46.3家）的一项选择性产业政策。

虽然其作为选择性产业政策的性质不变，但在其政策实践的不同阶段，其选择的标准和条件有科学性的差异，有因时而变的灵活性，企业覆盖面、普惠程度也有不同。特别是后期着意支持中小企业，对一般产业政策“大企业偏好”的有意调整，说明中国产业政策内具有的弹性空间。

2015-2023年，因政策强“普惠性”而出现争创高新技术企业的热潮。其显著的标志之一即是高企从一个国家项目，快速为各地、各级政府参与（附以地方级补贴等）并形成竞争。对比高企项目最多的三大城市北京、上海、深圳的相关数据发现，北京不仅在数量、在部分质量指标（企业效益、人员学历和国际化程度等）上全面领先，深圳自2015年后进取神速且显著，并在高新技术研发投入方面显现优势。而上海于2018年后有所进步，但仍须多关注中小企业，提升高企质量。

近两年，高企热度有所降温，审核趋严，可能政策将向更具有“选择性”方向发展——同属火炬中心的“高质量孵化器”战略转型可做参考。

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