除顶层规划外，开发低空经济管理大系统似乎是地方政府为数不多的能够回归到落实层面的事情。然而，低空大系统的落地过程并不顺利，整体表现为不好建、不会建、进展缓慢，能用的不想用，不能用的抢着用，需要用的用不了这种情况。如果一个城市还没有推出建设低空大系统的计划，也许会百花齐放百家争鸣，争相探索各种可能性，但有了这个计划，就不得不先围着这个计划转，走也不是，留也不是，进退维谷。

最近一年，那些率先把大系统作为低空经济抓手的城市，发展速度明显缓了下来，多数已经不再领先。反而是那些后来的城市，以独立场景为牵引，正在迅速落地，如火如荼，大有反超之势。那么，看似合情合理逻辑领先的低空经济大系统方案，为什么会出现这样的悖论呢？

一、大系统悖论的本质

大系统悖论，主要指各地政府在发展低空经济过程中，把建设低空综合管理平台（俗称“大系统”）放在首位的一种工作思路。这种工作思路逻辑闭环，理论上可行，但在实际操作中却进展缓慢，往往会陷入进退两难的境地，故称为悖论。大系统一旦成为低空经济发展的前置条件，各项工作就不得不围绕这个中心开展，这个大系统谁来建，建成什么样子，什么时候建成，哪些东西要纳管，哪些东西不纳管，具体标准是什么都要非常清楚，否则就无法协同，陷入鸡和蛋的争论死循环。

理论上讲，大系统悖论的本质主要是以下三个方面的问题。

首先，大系统悖论是一个超预期管理问题。低空大系统作为一个超级大系统，其管理对象是低空经济的大部或全部，甚至有的还考虑要融合更多的边缘数据，做成城市超级大脑。例如，某个城市的低空大系统不仅要囊括城市数字底座（CIM），还要动态展示建筑物的数字形态（BIM），然后再接入通信、监视、气象、空管、用户信息，实现低空全链条可视化低空管理，并将数据与各个单位同步。这实际上是基于科学家想象、超预期管理需求和泛案例对比产生的方案，并不是来源于现实。一方面，科学家们用超视距观察想象出未来低空经济管理系统的样子，并作了细节设想；另一方面，地方政府的管理者站在未来视角，提出了超预期管理需求，并对管理工具提出要求。二者结合，再参考现有民航系统、铁路系统的相似案例，便产生了低空经济的大系统框架。基于超预期管理的方案，逻辑上是闭环的，但实践操作上如果时间安排不当，就会陷入困境。也许未来真的需要，但现在还不用。

其次，大系统悖论也是一个交易费用问题。大系统的成本实际上包括两个部分：一是自身的建设和运维成本，这是看得见的部分；二是大系统与上级部门、协同部门、管理对象进行沟通、协调、监督等产生的交易费用（包括时间成本和财务成本），这是看不见的部分。过高的交易费用会让大系统建设进度缓慢，并产生连带效应。目前，很多城市的低空大系统方案，都缺乏对交易费用的考虑。比如，规划和自然资源局（简称“规自局”）最新的地理信息数据不能给大系统同步，低空运营单位只给自己的上级同步数据，不能直接接入大系统，政数局的数据资源不能出自己的平台等等，或者大系统从各个部门获取的数据质量不高，又缺乏沟通提升的渠道，都会导致大系统的运营效率远低于设计水准。再试想一下，如果大系统建设者和管理对象对某个问题都不太清楚，或者出现重大分歧，这个协调过程会有多长。在整个大系统框架中，这类协调又有多少？慢才是正常的。

再次，大系统悖论还是一个管理边界处理的问题。虽然地方政府可能也会意识到大系统有些超前，但从厘清政府、市场、社会三者之间边界方面考虑，大系统是当之无愧的政府责任。换句话说，站在地方政府的角度，低空经济大系统早晚都要建，这是政府管理低空必不可少的技术工具，在其他工作的边界还不太清晰的时候，首选大系统并无不妥。当低空物理基建、通信、监视、气象的投资逻辑还不清晰的时候，政府投资当然优先选择边界清晰的部分，也就是低空大系统。同时，从纲举目张角度看，先有大系统，也有利于规范各个条块的工作细节。这种想法是好的，也是符合逻辑的，只是在操作层面，需要收集的超前信息太多，交易费用也高，大大影响了推进效率。

二、出现大系统悖论的原因

低空经济发展中，各地先后出现大系统悖论主要有以下几个原因：

第一，技术路线不成熟。目前，低空经济的很多方面，技术路线还不成熟。以低空监视系统为例，到底是选用全波段主动雷达，还是选择合作目标无线电接收，还是选择光电监视、5G-A等，只选一种还是综合搭配，都还在考虑和比对阶段，很难一锤定音。类似地，低空通信系统、低空气象系统、低空空域管理规则等，到底采用什么样的技术路线，也同样缺乏基础数据支撑。虽然低空大系统可以预设考虑很多可能性，以适配未来技术路线的变化。但如果太多方面都存在技术路线的不确定性，大系统就会变成一个死系统、空架子。

第二，建设者（施工者）缺位。由于大系统是一个超预期管理系统，需要协调和确定的技术路线很多，管理对象也很多，这就要求建设者具有强大的技术能力和协调能力。按照比较流行的低空大系统的设计思路，开发单位至少要具备通信、航空、软件开发、交通管理、电力、遥感、地理信息等20多个细分领域的专业知识和研发经验，需要沟通协调的部门包括发改委、规自局、交通局、工信局、气象局、公安局等十多家单位。在供给侧，能承担这种建设任务的潜在单位多是大院大所或头部企业，要么成本太高，要么专注点不够（很多大院大所对低空大系统的市场并不看好），实际上很难找到合适的总包方。即使总包方有这样的技术能力，也不一定能够协调各方资源，全身心投入做好一个创新型项目。现阶段，无论从供给侧还是从需求侧，开发大系统的性价比都比较低，较难达成平衡。

第三，体制机制缺失。从管理角度看，大系统的核心任务是实现对低空经济管理需求的技术化。由于低空经济方面很多体制机制还处于空白状态，凭空预设体制机制的难度也很大。例如，未来的低空大系统到底是一个企业化运营的平台还是一个事业化运营的平台，这个前置条件还不清楚，直接影响到大系统管理模块的设计思路。还有，低空大系统的第一优先级是服务于监督，还是服务于管理，还是服务于运营，由哪个部门主导，管理权限如何配置，也对大系统的数据结构、响应时间、软硬件参数有不同的要求。正常的开发逻辑一般是先有体制机制，然后再根据体制机制设计系统功能。如果反过来，会让开发的难度倍增，大系统的内容框架也立不起来。

第四，管理对象太少。除少部分行业应用场景外，常态化运营的低空客货运输场景还非常少。低空大系统的管理对象太少，数据接入、输出，系统测试，需求反馈等方面的数据规模远远不够，大系统的设计建设难度也会增加很多。除直接管理对象数量较少外，低空经济的间接管理对象数量也不足。例如，很多城市还没有数字化系统，道路、建筑物、树木等地物信息并没有可视化数据，能源电力、实时交通、公安监控等低空大系统想要的数据也没有完整的在线监测体系。

第五，部门协同难度太大。低空大系统需要协同的部门关系太多，很多部门之间的沟通难度不仅仅是规则障碍的问题，更多还是认知水平和技术积累的问题。各个部门对低空经济的认知进展存在很大的差异，与平时工作的关联程度也不相同，很难达成共识。比如，低空大系统认为精准的建筑物数字模型是非常重要的数据，而规自和空管部门认为并不需要那么精细，非常精细的地信数据不仅技术上实现的难度较大，成本也很高。而低空大系统的设计者可能认为，数据越细，大系统的功能就看起来越强，工作量和内容体现得也就越好。更重要的是，各部门不可能只围绕着低空经济一件事情转，在体制机制不明，技术路线不清的情况下，协调的周期会更长。

三、如何避免陷入大系统悖论陷阱

基于以上几个原因，出现低空大系统悖论几乎是一种必然。站在管理者的角度，低空大系统建设是必需的，并没有什么问题。但从时间安排上看，现阶段推动低空大系统工作还有诸多问题。如何避免陷入大系统悖论的陷阱，可以从以下几个方面考虑：

第一，先做小系统再做大系统。罗马不是一天建成的。即使前景已经很清楚，起点也不宜太高。百尺之台，起于垒土。低空经济的大系统，可以先从小系统开始，慢慢再发展为大系统。凭空架构一个大系统，很容易陷入高成本，低使用率的两难境地。更为重要的是，如果先建设一个大系统，那么就相当于给未来低空经济的技术路线做了一个框架性约束。如果这个大系统设计得比较科学也就罢了，一旦设计上存在某种缺陷，就很容易成为自身发展的桎梏。如果出现天下苦这个系统久矣的感觉，就得不偿失了。根据现实需要，先做好一两个小系统，慢慢积累经验，再分步骤升级为大系统，比较符合历史规律。如果特别想一步到位，至少也应该先做一些模型实验，以降低设计失误的概率。

第二，基于场景但不依赖场景。低空经济大系统的设计不能脱离场景，但考虑到场景太少的实际情况，又不能太依赖于场景。相对温和的做法是着眼未来需求，兼顾现有场景。既要尽量考虑未来各种可能的技术路线，还要充分发挥已有场景的作用。例如，早期的购物网站就是类似的设计逻辑，既满足了初期网民的上网习惯，又充分考虑了互联网技术的未来发展趋势。后来这些购物网站经过几次较大的系统升级，基本上就变成了今天相对稳定的状态。即使在今天看来，早期的购物网站在当年的设计也是非常超前的，与今天的低空大系统所面临的情况有一些相似。不同的是，当时的互联网技术远没有今天发达。

第三，选择合适的建设者。在经验不足，场景不足，需求不明，数据有限的情况下，低空大系统的总包方就显得特别重要。一方面，要警惕陷入大企业依赖症，觉得这样的大系统必须由大型国央企或者头部企业牵头做总包才行。这其实是一把双刃剑，大企业人才基数大，技术水平高，资本雄厚，有利于协调各种资源，这是优势。但对于像低空经济大系统这样的创新内容比例太高的项目来说，大企业也有一些劣势，包括流程长，分工细，沟通成本高等问题，反而会减缓落地速度，大多会出现开局快，进展慢，交付难的问题。另一方面，要警惕陷入科学家思维。低空大系统不是科学研究，也不是理论范式，而是实践工程，其设计逻辑应该基于现实，每个环节的设备选择、技术路线、可行性都要做前置测试，而不是基于科学想象，边做边调整。

第四，尽量不要选择超长期设计方案。低空经济的发展同样遵循先独立场景，后逐步融合的基本规律。低空经济对大系统的需求并没有那么强烈，也没有那么迫切，所以尽量不要选择超长期的设计方案。如果低空经济大系统的设计太过超前，反而会抑制各类低空场景的发展。低空从业者为了避免错误的技术投入，自然要等大系统的技术细节明确，如果这些技术细节迟迟得不到落实，就会阻碍低空经济的发展。对于低空经济这种普惠性高，趋于分散的经济形态来说，统一大系统并没有想象的那么容易，它可能需要像迪士尼乐园里面的小路那样，让参与者自己选择最合适的路径。

（作者蔡银寅为南京信息工程大学教授、中国气象服务协会低空经济专业委员会主任委员）