城市的发展不应以单一的经济指标为目标，现代城市的繁荣是多元、可持续的，但多元目标之间往往是相互冲突的，政策制定者需要在目标间进行取舍与权衡。阿姆斯特丹大都市区以荷兰首府阿姆斯特丹为核心，涵盖周边城市，是30个城市、两个省（北荷兰省和弗莱福兰省）和阿姆斯特丹交通区组成的非正式合作伙伴关系。其在区域尺度上提供了一个如何实现多元目标的实践案例。阿姆斯特丹大都市区经济平台于2023年发布了《2024年阿姆斯特丹大都市区经济展望》报告，利用广义繁荣分析框架，结合阿姆斯特丹大都市区遇到的困境，详细介绍了大都市区的发展现状与方向。本文基于该报告，介绍阿姆斯特丹大都市区的现状、问题及应对之策，并提出中国城市高质量发展的政策建议，为中国城市发展提供参考。

阿姆斯特丹

一、阿姆斯特丹大都市区发展现状与挑战

阿姆斯特丹大都市区占地1213平方公里，人口约260万人，占荷兰人口的15%以上。阿姆斯特丹大都市区是荷兰经济的主要驱动力，拥有两个机场、海港、花卉拍卖会、世界一流的知识机构、媒体公司和创意企业集群等，是荷兰的金融中心。

图1  阿姆斯特丹大都市区的七个子区域

阿姆斯特丹大都市区分为七个子区域（图1），每个子区域并非行政区，而是子区域内的城市为维护区域的均衡发展和共同利益，组成的联盟，协调市政规划，以制定有效的区域政策。区域间在可达性、就业市场、住房市场方面相互联系、相互依赖，面临的许多挑战都需要采取区域性方法应对。阿姆斯特丹大都市区的长期经济发展在很大程度上依赖于阿姆斯特丹和阿姆斯特兰-梅尔兰登，这两个子区域在2022年共占大都市区生产总值的72%，并拥有大都市区总就业人口的65%。

表1  阿姆斯特丹大都市区七个子区域基本状况

数据来源：荷兰统计局，经作者整理

 二、阿姆斯特丹大都市区发展现状与挑战

总体来看，阿姆斯特丹大都会区的人口、经济和就业增长速度均快于荷兰平均水平。阿姆斯特丹大都市区近二十年人口持续增长，自2005年以来，大都市区的人口增长率每年为0.6％至1.4％，远高于荷兰的人口增长率（每年为0.3％至1.0％）。大都市区人口吸引的人口不仅来自荷兰，而且越来越多地受外国移民净流入的推动。其中，乌克兰的难民（2022年移民净额的29%）、亚洲的移民（2022年移民净额的31%）是主要迁入群体。荷兰中央统计局（CBS）和荷兰环境规划局（PBL）预计，由于外国人口的大量涌入，未来大都市区域的人口增长速度仍将快于荷兰其他地区，也将快于过去二十年的增长速度。

图2 大都市区人口变化来源分解（以每1000人人口变化计算）

阿姆斯特丹大都市区是荷兰重要的经济引擎。2023年，人均生产总值7.7万欧元，是荷兰的两倍多，生产总值达1939亿欧元，约占荷兰生产总值的20%，较2022年增长了1.2%，远超荷兰0.1%的增长率水平。阿姆斯特丹大都市区的大多数行业在2015年至2022年期间平均表现良好，增加值在2015年至2022年期间平均每年增长3.1％，就业人数每年增长2.2％。同期，荷兰的增加值每年增长2.2％，就业人数每年增长2.0％。

表2 2017年-2023年荷兰及阿姆斯特丹大都市区经济状况

数据来源：荷兰统计局

1.地缘政治的不确定性

作为对国际发展高度依赖的小型开放经济体，地缘政治的不确定性是阿姆斯特丹大都市区当前面临的重要挑战。乌克兰和中东地区地缘政治局势紧张，战争呈不断升级的趋势。极右翼在德国、法国和意大利崛起，成为对欧洲未来发展的新不确定性。而地缘政治以不同方式影响了的商业活动。一方面，依赖进口原材料和半成品的部门可能会因国际生产链的干扰（比如运输物资的船只必须绕道）而面临日益严重的上游原料短缺和生产成本的被迫上涨。另一方面，由于国际冲突导致的国际制裁阻碍了产品和服务的出口。

2.住房危机

阿姆斯特丹大都市区作为荷兰人主要的生活和工作地区，加上扩大住房存量的机会有限，导致该地区的住房市场日益紧张。最主要的原因是家庭规模小型化，特别是单身人士以及老年人对住房需求不断增加。导致阿姆斯特丹大都市区的房价涨幅远高于荷兰其他地区。自1995年以来，这些价格已经增长了超过五倍，而荷兰平均增长了四倍。特别在阿姆斯特丹市房价增长近六倍。两年一度的阿姆斯特丹大都市区住房情况调查结果显示，大都市区中超过一半的住房由租金昂贵的出租房和自住房屋组成，中低收入家庭能够负担得起的房屋越来越少。购房价格上涨和住房市场紧缩导致了向大都市区以外地区搬迁的人数增加。2022年，大都市区迁出居民数（5.8万人）超过了从荷兰其他地区迁入的人数（4.8万人）。

图3  1995-2023年平均房价指数（1995年指数=100） 数据来源：荷兰统计局

3.不平等现象加剧

从平均财富水平来看，阿姆斯特丹大都市区几十年来一直是增长最快、最繁荣的地区之一，但繁荣并不意味着每个人都能同等地受益。表3显示了阿姆斯特丹大都市区及其子区域的贫困家庭比例及收入不平等状况，2022年大都市区有4.8%的家庭仍处于贫困水平，这些家庭无论在收入、健康、教育或是住房环境方面都较为困难。2011—2022年期间收入差距也不断扩大，整个大都市区平均收入相对中位数收入的比率由1.16上升至1.18，不平等的增长主要来源于阿姆斯特丹、南肯纳默兰这几个区域。多数城市的基尼系数超过0.3，部分城市的基尼系数远超国际警戒线（0.4）。

表3 阿姆斯特丹大都市区贫困家庭比例及收入不平等状况

注：本文通过显示平均收入与中位数(标准化)收入的比率来衡量收入不平等。这个比率越大，收入分配就越不平等。

图4 阿姆斯特丹大都市区各城镇基尼系数

4.可持续性与环境挑战

近年来欧洲绿色协议相关的法律法规不断受到挑战，在荷兰近期达成的协议中，对未来实现可持续发展的决心也有所减弱。政策变化不仅削弱了政府的可靠性，还可能打击企业家和消费者的信心，2050年实现气候中性目标的成本将变得更高。在对阿姆斯特丹大都市区社区生活满意度的调查中，居民对城市地区、高速公路沿线和工业区附近仍然存在的高浓度的颗粒物、烟尘等污染感到不满。

二、大都市区增进广义繁荣框架下的发展策略

尽管阿姆斯特丹大都市区经济发展强劲，但面临着不确定性、不平等、住房危机和可持续发展等多重挑战。为解决这一矛盾，大都市区采用了广义繁荣分析框架，在社会、经济与生态，在不同区域间，在当下与未来之间作出选择与平衡，为大都市区的政策选择提供依据。

广义繁荣的概念不仅包括物质进步（繁荣和生产增长），还包括社会进步（福利和社会凝聚力）以及良好的生活环境质量（空间和环境质量）。

1.平衡经济、社会与生态

阿姆斯特丹大都市区的广泛繁荣需要在经济、社会和生态三个维度作出抉择。将三个维度分别放置在三角形的三个顶点，从三角形内部的起点出发（见图5的左半部分），距离三个维度的目标都有一段距离，这表明三个维度并非都能完全实现，需要在经济、社会和可持续发展之间作出取舍。例如，加强可持续发展努力将缩短与可持续发展目标的距离，可能会在短期内影响经济增长（由于生产过程的必要调整、经济活动的可能发生转移等），在没有附加政策的情况下，可能会出现能源短缺，因为低收入家庭在能源上的支出占比相对较高，而能源价格在短期内将会上涨。

图5 广义繁荣的三维分析框架。注：通过做出选择，距离可以变得更小（更大），这在较小的浅灰色中可见（较大的深灰色）三角形，其中起始位置和目标之间的距离变小（变大）。资料来源：阿姆斯特丹自由大学

另一方面，通过“做大蛋糕”的策略，同时改善三个维度，让三角形更小，优于在三个维度之间取舍。起始点同这些目标的距离并不是静态的，在偏好变化、外部经济发展和政策的影响下，三个发展维度之间会出现新的平衡（见图5的右半部分）。例如，为了有效推进能源转型，解决方案需要在社区层面进行协商，比如决定如何给住房供暖。单个家庭行动效率低，而通过政府、企业和社区的合作，可以实现规模效应，提高效率，降低成本。特别是对于经济困难群体，协调一致的行动能解决他们的融资问题。此外，利用余热等节能手段，能进一步减少资源浪费，如通过利用余热来提高供暖效率，让可持续发展目标更容易实现。

2.平衡区域间发展

注重本地区的发展可能会以牺牲其他地区的发展为代价。例如，严格的环境政策可能导致经济活动的转移，从而减少当地的污染，但这种转移可能导致国外污染的增加，尤其是当国外采用更加污染的生产方式时。另外，城市与乡村之间同样存在竞争，城市集聚效应提高生产力，往往伴随的是农村地区的萎缩，并非所有地区都能从发展中受益。为此，大都市区通过建立智能专业化模式，其中各子区域根据各自的比较优势为地区做贡献，从而使每个区域都能享受到发展的益处。但合作的附加价值并不自动确保所有地区的利益都能得到改善，还需要进一步的利益均衡。

3.平衡现在与未来

现在与未来之间的权衡集中在代际问题上，当代人的发展影响着后代人的可能性，根本上来说就是要追求长期的发展。阿姆斯特丹大都市区在二氧化碳排放、能源消耗、废物污染等方面做出巨大的努力。在过去的十年中，大都市区能源消耗导致的二氧化碳排放量有所下降，2010—2020年每1000名居民因天然气和电力消耗而产生的二氧化碳排放量分别由2572吨、2938吨下降至1846吨、1721吨。为了限制污染能源的使用，同时满足居民对能源的高需求，大都市区越来越多地使用可再生能源。利用可再生电力取代天然气，对气候的影响更小，同时能源成本上涨也推动了能源消耗的下降，并且使家庭的生活选择更具持续性，许多家庭通过安装太阳能电池板发电、使用更加隔热的地板和外墙。

三、阿姆斯特丹大都市区发展策略对中国的启示

中国目前已经进入经济高质量发展阶段，亟需破解经济、生态、社会融合发展的阶段性难题。因此，中国相关城市可借鉴阿姆斯特丹大都市区的发展策略，将这些方法应用在中国城市发展的探索道路中，引领城市朝着更加可持续发展。

1.借鉴广义繁荣发展理念，把握经济、社会、环境的动态平衡

GDP的增长不应被视为唯一目标。中国在追求经济发展的同时，应更加关注社会福利、生态环境和居民生活质量的提升。特别是要在经济发展、社会公平和环境保护之间找到平衡，避免单纯依赖经济增长带来的短期效益而忽视长远的可持续发展。政策上更加注重发展质量而非仅仅追求数量，推动绿色、低碳经济，减少资源消耗和污染，避免生态退化。同时，要缩小贫富差距，促进区域协调发展和城乡一体化，提升全体居民的福利，确保社会的包容性与公平性。

2.坚持绿色转型，推动城市可持续发展

城市发展需要在多个方面进行权衡，但是需要注意这些维度的指标并不是非此即彼的关系，维护生态发展未必需要牺牲经济为代价，两者可以协调发展，和谐共生、智慧双赢是追求的最终目标。例如，各个城市要持续贯彻以经济绿色增长为核心的发展模式，积极推动绿色基础设施建设，加大对5G基站、光伏产业、绿色建筑、绿色交通的投资力度。在全球经济下行、海外需求收缩的背景下，数字化与绿色化的融合共生下产生的新基建具有较强的渗透效应，能够与社会治理、技术升级、生产运营等诸多领域深度融合。

3.发挥地方比较优势，促进区域融合发展

在中国，城乡、区域之间的发展差距依然较大。借鉴阿姆斯特丹大都市区的“智能专业化”模式，让不同区域根据自身的比较优势贡献力量，实现区域协同发展，避免单一地区过度发展造成的资源浪费和区域不平衡。一方面，尊重客观规律，通过加强跨区域互动和协调，加快基础设施互联互通，推动科技合作与协同创新，推进生态环境保护合作，深化社会事业领域合作，提升城市群、都市圈一体化水平。另一方面，加快建设全国统一大市场，统筹城乡发展要拆除阻碍市场发展、影响要素流动的藩篱，形成比较优势充分发挥、要素自由流动并能够获得最优配置的大市场。

4.推动包容性增长，兼顾效率与公平

确保所有人能够平等地分享经济增长的成果是当前城市发展面临的新挑战，城市发展必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。在此背景下，城市发展不仅要注重提高生产力和经济效益，更应关注如何通过合理的政策设计和资源分配，确保低收入群体和边缘群体能够共享发展成果。例如，通过购买帮扶服务、提供技能培训等方式，帮助弱势群体提升发展机会和能力。增加住宅用地供应，大力改善住房条件，发展保障性住房。