“十五五”时期，中国国企改革正步入一个关键的十字路口。一方面，作为国民经济的基石，其稳定性与控制力被持续倚重；另一方面，面对平台、智能、数据等新经济形态的颠覆性冲击，其传统的治理范式与增长路径正面临前所未有的“适配性危机”。这种稳定功能与创新活力之间的内在张力，构成了“十五五”时期国企改革最核心的时代命题。

本文正是基于这一核心矛盾展开。我们观察到，当前关于国企改革的讨论，或聚焦于治理结构优化，或侧重于经营效益提升，但鲜有将其置于新经济形态的整体框架下，系统剖析其面临的从治理、激励到要素配置的“全链条梗阻”。本文通过对五大新经济形态的深入分析，尝试回答一个根本性问题：国有企业如何超越“被动适应者”的角色，完成一次从“规模扩张”到“功能重塑”的深刻革命，从而真正成为塑造新质生产力的主导力量？这不仅是企业层面的战略抉择，更关乎国家未来产业竞争力的宏观布局。

一、国企改革的机遇与挑战

当前，我国正处于由“要素驱动”向“创新驱动”转型的关键爬坡期。新经济形态的兴起，并非简单的产业增量，而是一场对传统经济逻辑的“范式替代”。其技术密集、网络协同、生态演化的特征，如同一面镜子，清晰地映照出传统国企在敏捷性、开放性和风险容忍度上的结构性短板。因此，“十五五”时期国企改革的议题，已不再是传统意义上的“提质增效”，而是一场更为深刻的“基因重构”，旨在引领而非被动卷入这场由新技术、新要素驱动的经济变革。当前，这种深层次的挑战集中体现为三大结构性错配：

第一，治理范式与新经济形态的“适配性”挑战。新经济形态的本质特征是快速迭代、网络协同与生态演化，要求企业具备高度的敏捷性与开放性。然而，部分国有企业仍受较强行政惯性影响，层级化的冗长决策流程，难以适应市场“分秒必争”的竞争节奏；长期形成的“条块分割”与“数据孤岛”，则严重制约了其构建开放创新生态与参与产业链协同的能力，导致战略窗口期屡屡错失。

第二，创新驱动与激励机制的“相容性”挑战。新质生产力源于颠覆性技术突破，其高风险、长周期的特征与国企现行考核激励体系存在结构性错配。一方面，以短期财务指标为核心的考核体系与“国有资产流失”的追责高压线，抑制了管理者对前沿技术进行探索性投入的风险偏好。另一方面，相对刚性的薪酬总额管理与行政化管理文化，导致国企在吸引、保留和使用顶尖科技人才的全球竞争中处于不利地位，陷入“引不进、留不住”的困境。

第三，动能转换与关键要素的“突破性”挑战。新旧动能转换的成败，取决于能否在关键要素上实现突破。其一，在数据要素方面，国有企业手握“数据金矿”，却因产权界定、价值评估、流通规则等体制性梗阻，长期未能实现数据从“资源”到“资产”的价值跃迁。其二，在绿色转型方面，众多传统产业国企面临“双碳”目标的硬约束，但受制于路径依赖和高昂的转型成本，在有序退出落后产能、布局绿色新赛道上步履维艰，陷入保障当前经营稳定与实现长远可持续发展的两难抉择。

二、国企在新经济中的战略定位

面对“五类经济”的机遇与挑战，“十五五”时期的国有企业不能再满足于作为传统产业的“稳定器”，而必须主动识变、应变、求变，找准自身在新经济浪潮中的功能定位与战略角色，从“跟随者”向“引领者”转变，成为构建现代化产业体系、发展新质生产力的核心支点与关键力量。

（一）平台经济：从“被动参与者”到“产业生态组织者”

国有企业应超越作为平台经济普通用户的角色定位，充分利用其在产业链中的“链主”地位和资源整合能力，向“产业互联网平台”的构建者和运营者跃迁。

第一，构建国家级、行业级产业互联网平台。依托央企和地方龙头国企在装备制造、能源化工、交通物流等领域的产业积淀，牵头建设垂直行业的产业互联网平台。此类平台的核心功能不仅在于提供设备上云、产线监控等基础服务，更在于通过数据贯通，实现产业链上游（研发设计）、中游（生产制造）、下游（供应链与市场服务）的全流程协同与价值重塑。例如，由能源国企牵头构建全国性“智慧能源调度平台”，由制造国企打造“工业母机云平台”，实现社会化产能的共享与高效匹配。

第二，打造区域性、专业化供应链协同平台。地方国企，特别是各地的港口集团、物流集团、商贸集团，可发挥其区域资源禀赋优势，建设服务于地方特色产业集群的供应链协同平台。通过整合仓储、运输、金融、报关等要素，为区域内广大中小企业提供低成本、高效率、数字化的供应链综合解决方案，服务“全国统一大市场”建设，提升区域产业集群的整体竞争力。

（二）智能经济：担当“原创技术策源地”与“重大应用场景提供方”

面对以人工智能大模型为代表的颠覆性技术浪潮，国有企业应发挥其集中力量办大事的制度优势和海量应用场景优势，承担起双重战略角色。

第一，成为国家战略科技力量的重要组成部分。在关系国家安全和产业命脉的关键领域，国有企业应加大对人工智能基础理论、核心算法、高端芯片等“硬科技”的长期投入，牵头组建创新联合体，攻克“卡脖子”技术难题。服务“东数西算”等国家战略，主导建设自主可控的国家级人工智能算力基础设施，为全社会提供普惠、安全的公共算力服务，发挥“国家队”的战略支撑作用。

第二，开放海量高价值应用场景，牵引AI技术产业化落地。国有企业遍布电力、交通、医疗、金融等国民经济关键领域，拥有最丰富、最复杂的业务场景。应通过“揭榜挂帅”、“场景开放”等机制，向全社会开放这些高价值应用场景，为AI技术，特别是行业大模型的训练、迭代和验证提供“试验场”和“孵化器”。例如，电网公司开放电力调度场景，推动“AI+新型电力系统”发展；国有银行开放风控场景，催生金融大模型应用。以场景优势换取技术优势，以应用迭代驱动底层创新。

（三）数据经济：担当“数据资产化”与“价值化”的主力军与引领者

国有企业作为数据资源的“富集方”，理应在推动数据从“资源”到“资产”再到“资本”的跃升中，发挥示范引领作用。

第一，积极推进数据资产“入表”。积极响应国家数据资产化政策导向，建立健全内部数据治理体系，对所掌握的数据资源进行盘点、分类、确权和质量评估，探索形成一套科学、合规、可信的数据资产价值评估方法。选择数据资源禀赋好、管理基础扎实的企业，积极推进数据资产计入财务报表的工作，为全国范围内数据“资产化”进程探索路径、积累经验。

第二，进行数据要素市场化配置改革。在确保国家安全和个人隐私的前提下，通过隐私计算、联邦学习、区块链等技术，推动所掌握的公共数据和产业数据“可用不可见、可控可计量”地向社会开放。积极参与各地数据交易所的建设与运营，以“数据提供方”或“数据服务商”的身份，探索数据信托、数据经纪等新业态、新模式，激活沉睡的数据价值，为智慧城市、精准医疗、产业链金融等领域深度赋能。

（四）低空经济：成为“新型基础设施建设者”与“核心运营服务商”

低空经济作为战略性新兴产业和待开发的经济“新蓝海”，国有企业可凭借其在航空、基建、通信、能源等领域的既有优势，扮演奠基者和开拓者的关键角色。

第一，主导低空飞行服务基础设施网络建设。由通航、机场、铁塔、电网等相关领域的国有企业协同发力，加快构建“通信—导航—监视—气象”一体化的低空智联网络。系统性推动eVTOL（电动垂直起降飞行器）起降场、无人机充换电站等物理基础设施的规划与建设，形成覆盖重点城市群和特定应用场景的“低空高速公路网”，为低空经济的规模化、商业化发展提供基础保障。

第二，提升核心产品体系与集成运营服务能力。航空工业领域的央企应加大在eVTOL、大型无人机等核心飞行器整机及关键零部件上的研发制造力度，抢占技术与产业制高点。同时，地方国企可结合本地资源禀赋，积极探索“低空+文旅”“低空+物流”“低空+应急”等融合运营服务模式，例如在旅游景区开展空中观光，在山区农村试点无人机物流配送，打造新的经济增长极。

（五）低碳经济：勇做“绿色技术创新引领者”与“能源革命推动者”

在“双碳”目标引领下，国有企业，特别是高耗能行业的国企，其改革转型的核心就是一场深刻的“绿色革命”，必须承担起主力军的责任。

一是推动高碳产业的绿色化、高端化改造。钢铁、水泥、化工、电力等行业的国有企业，必须将节能降碳作为生存和发展的“生命线”，大规模实施节能技术改造，并积极探索应用碳捕集、利用与封存（CCUS）等前沿减碳技术。这不仅是履行社会责任的内在要求，更是应对碳边境调节机制（CBAM）等国际经贸新规则、维持产品国际竞争力的必然选择。

二是引领新型能源体系构建与碳金融市场发展。能源国企要加快从传统化石能源供应商向综合智慧能源服务商转型，大力发展风、光、氢、储等新能源，构建以新能源为主体的新型电力系统。同时，国有金融机构和相关企业应积极参与全国碳排放权交易市场的建设，创新开发碳期货、碳期权、绿色供应链金融等碳金融产品与服务，通过市场化手段提升碳定价效率，引导更多社会资本流向绿色低碳领域。

三、国企改革的路径选择与政策建议

为确保国有企业在“十五五”时期成功提升竞争力，实现向新质生产力的战略跃迁，必须以更大力度在关键领域深化改革，并辅以精准有效的政策支持。

（一）完善现代公司治理：重构授权经营体制，构建敏捷决策与容错机制

一是优化国资授权放权体系。国资监管机构应进一步加大授权放权力度，全面实行权责清单和负面清单管理，大幅减少对企业在新技术投资、新业务布局、创新人才引进等方面的事前审批和行政干预。在企业内部，应完善董事会向经理层的授权管理制度，对符合战略方向的创新项目，授予项目团队更大的技术路线决定权、经费使用权和资源调配权，建立“战略清晰、授权到位、运行敏捷”的决策单元。

二是推动容错免责机制清单化、具体化。明确界定改革创新中的失误错误与违纪违法行为的界限，细化“三个区分开来”的具体标准和适用情形，形成可操作的尽职免责事项清单。对于在推动人工智能、数据要素、前沿技术研发等高风险创新活动中，虽未能实现预期目标，但决策程序合规、个人没有谋取私利的，应予以免责或减责。通过制度的确定性，为国企领导人员“敢闯敢试、敢为人先”提供坚实保障。

（二）健全市场化经营机制：以人才与资本双轮驱动激发创新活力

一是深化“三能”机制改革，打造新经济人才高地。针对新经济领域的战略性人才和顶尖科学家，应探索薪酬总额单列或设立“科技人才特区”，实施更加灵活、更有竞争力的一揽子薪酬激励方案。大力推广股权激励、超额利润分享、项目跟投等中长期激励措施，将核心人才的个人利益与企业的长远发展深度绑定。全面深化职业经理人制度，面向全球市场化选聘具备技术背景、产业洞察与商业能力的复合型领军人才。

二是以“转机制”为核心深化混合所有制改革。鼓励国有企业以更开放的心态，通过出资入股、合资合作、并购重组等方式，与掌握核心技术的民营企业、科技初创公司进行深度融合。在智能经济、数据经济等领域，探索设立由国有资本引导、社会资本广泛参与的混合所有制创新基金或项目公司。混改的重点必须从“混资本”向“转机制”深度嬗变，通过差异化股权安排和公司章程设计，切实保障非公资本股东的治理话语权和合法权益，充分激发各类资本的活力与效率。

（三）优化国有资本布局：以“两类公司”为平台精准投向新经济

一是强化国有资本投资、运营公司（“两类公司”）的战略引领功能。“两类公司”应成为国有资本布局新经济的“主操盘手”和市场化运作的专业平台。国资委应明确其在新经济领域的功能定位和投资指引，赋予其更大的投资决策自主权。推动“两类公司”设立聚焦于“五类经济”的产业引导基金、创业投资基金和并购基金，通过“直投+基金”模式进行前瞻性、战略性股权投资，培育一批具有全球竞争力的“专精特新”企业和未来产业。

二是加快“有进有退”的结构调整和专业化整合。逐步处置“两非“ ”两资”（非主业、非优势业务和低效、无效资产），有序退出不具备竞争优势的一般性竞争领域，将回收的国有资本集中投向智能、数据、低空、低碳等关系国家战略安全和产业主导权的关键领域。在地方层面，应打破行政区划和企业隶属关系，以市场化为原则，推动同质化、分散化的国企进行战略性重组和专业化整合，组建一批主业突出、能够在区域新经济发展中担当龙头的地方国企集团。

（四）构建协同创新生态：打造开放融通的“产学研用”联合体

一是支持国企牵头组建体系化、任务型创新联合体。鼓励龙头国企联合顶尖高校、科研院所和产业链上下游企业，围绕AI大模型、数据要素流通技术、eVTOL核心部件、CCUS技术等关键核心技术，组建创新联合体。通过“揭榜挂帅”、“军令状”等机制，开展协同攻关，建立知识产权共享和利益分配机制，打造“共担风险、共享成果”的创新共同体。

二是在业绩考核中强化创新导向。在国企业绩考核体系中，进一步提高研发投入强度、科技成果转化率、原创技术突破等创新指标的权重。积极探索实行“研发投入视同利润”的考核办法，即在核定企业经济效益时，将当期符合条件的研发投入金额按一定比例加回利润总额，以此引导和激励企业克服短期经营压力，进行长期、持续的研发投入，夯实技术根基。

（五） 激活数据要素：完善治理规则与统筹发展安全

一是加快制定国有企业数据资产管理规则。建议由国务院国资委会同相关部门，出台《国有企业数据资产管理暂行办法》等专门指引，明确数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的界定、行使与流转规则。组织行业协会和专业机构，研究制定分行业、分场景的数据资产价值评估模型和标准，为数据资产入表、交易、融资提供制度依据。

二是推广设立“首席数据官”，统筹数据战略与安全治理。推动具备条件的国有企业设立首席数据官（CDO）职位，并进入高级管理层，全面负责企业的数据战略规划、数据治理体系建设、数据资产化运营和数据安全管理。在积极推动数据开发利用的同时，必须建立严格的数据分类分级管理制度和安全审查机制，特别是对于涉及国家安全、公共利益的核心数据，要构建“原始数据不出域、数据可用不可见”的安全计算范式，确保在高质量发展中实现高水平安全。

[作者陈明艺系上海社会科学院经济研究所副研究员，本文系上海社会科学院2025年创新工程（第二批）的阶段性成果。]