当地时间5月27日，第78届世界卫生大会在瑞士日内瓦落下帷幕。在全球卫生治理格局发生重大变化，尤其是美国等国家宣布退出世卫组织的背景下，本次大会受到了广泛关注。

此次会议的重要成果之一是通过了全球首份具有法律约束力的《大流行协定》，标志着世界各国在应对未来大流行病方面达成了一项历史性的协议。这项协定是在经历了3年多坎坷谈判后达成的，旨在促进全球合作，确保更有力、更公平地应对可能到来的大流行病。世卫组织总干事谭德塞表示，该协定将是“世卫组织乃至全球卫生史上最重大的成就之一”。

此外，成员国还批准将2026-2027年度的经常性会费增加20%，使总预算达到42亿美元。这一决定反映了国际社会对世卫组织在经历资金危机后，对世卫改革的支持。

眼下，世卫组织正面临自1948年成立以来最深刻的变革。这场关乎全球70亿人健康权益的体系重构，或将重新定义21世纪的全球卫生治理格局。

“面对美国启动退出程序所带来的挑战，包括每年约6.5亿美元的资金缺口及其对世卫组织核心运作的影响，中国的承诺、G20国家的增资以及会员费上调20%等措施将在一定程度上弥补资金不足。与此同时，全球南方国家正在加强区域合作，试图填补美国撤出后留下的全球卫生治理领导空白。然而，地缘政治紧张局势及协调难度可能成为统一行动的障碍。”美国外交学会全球卫生高级研究员黄严忠对（www.thepaper.cn）表示。

黄严忠认为，世卫组织的改革反映了其在旧时代面临终结的情形下在危机中重生、在逆境中求变的努力。新冠疫情暴露了世卫在资金、应急协调等结构性局限，新的治理体系目前尚不清楚会是什么样子。然而，改革未触及世卫80%预算依赖自愿捐款的结构性顽疾，世卫组织对国家行为体的依赖并未根本改变。

里程碑《大流行协定》

5月20日，各国政府在世界卫生大会的全体会议上通过了具有里程碑意义的《大流行协定》。此前一天，会员国代表团以124票赞成、0票反对、11票弃权的结果批准了该协定。

该协定旨在加强国际协调机制，提升全球对大流行的预防、防范和应对能力，特别是在疫苗、治疗药物和诊断工具的公平分配方面。新冠疫情期间，发展中国家普遍面临被排除在疫苗获取之外的问题，此次协定的签署正是为避免类似不公再次发生。

为此，协定引入“病原体获取与惠益分享系统”（PABS），要求参与企业在疫情暴发时向世卫组织提供其疫苗和治疗产量的20%，其中10%为无偿捐赠，另外10%以可负担价格提供。该系统还鼓励各国共享病原体数据，并确保医疗资源优先流向最需要的地区。

会议前和会议期间，围绕PABS的讨论是各国最为关注的话题之一。如何平衡数据共享与国家安全之间的关系，以及发达国家与发展中国家之间在技术转让方面的分歧，协定为解决这些问题提供了框架，希望通过建立互惠、透明且有法律保障的合作机制来克服潜在障碍。

PABS的实施细则将于2026年世卫大会上敲定，这一过程将是决定协定成败的关键节点。协定还设立资金协调机制和缔约方会议制度，以强化问责与执行监督，防止重蹈新冠时期“疫苗民族主义”的覆辙。

此外，协定还明确强调尊重国家主权，指出其任何条款不得解释为赋予世卫组织秘书处或总干事权力，去指挥、修改或干预缔约方的国内法律或政策，也不得强制要求实施旅行限制、疫苗接种或封锁等措施。

“发展中国家是否能真正从PABS中受益，取决于机制的设计与执行力度。尽管协定推动技术转让和区域生产能力建设，理论上有助于打破技术垄断，但大型制药公司仍可能通过专利保护和生产控制限制技术扩散。此外，发达国家可能施压弱化技术转让条款，而发展中国家谈判能力不足，也可能影响最终成果。”黄严忠表示。

美国“退群”影响几何？

在2025年世界卫生大会闭幕之际，全球卫生治理迎来了重大挑战与机遇。此次大会召开的重要背景之一是美国特朗普政府此前再次宣布退出世界卫生组织，这一举动对世卫组织的运作产生了深远影响。

尽管新协定得到了绝大多数成员国的支持，美国对此却持有批评态度，并未派代表参会，而是通过卫生部长小罗伯特·F·肯尼迪（Robert F. Kennedy Jr.）录制的视频讲话表达了不满。

他指出该协定未能解决世卫组织在应对新冠疫情时暴露的所有问题，并呼吁其他国家考虑跟随美国，退出世卫组织或改革现有机构以提升效率和透明度。此外，阿根廷也在大会闭幕当天宣布了退出世卫组织的决定。

黄严忠表示，美国的退出不仅带来了资金缺口，其曾占世卫组织预算近五分之一，直接影响到疫苗接种、热带病防治等关键项目，尤其威胁到了低收入国家的公共卫生安全。为应对这一挑战，世卫组织正在推动多元筹资策略。

与此同时，中国在全球卫生治理中的角色日益突出。据新华社报道，本届世卫大会上，中共中央政治局委员、国务院副总理刘国中出席并致辞。这是近年来中方派出的较高级别官员出席该会议。

刘国中在世界卫生大会上表示：“面对单边主义和强权政治冲击，全球公共卫生安全面临重大挑战……国际社会应坚持多边主义，坚定支持世卫组织在全球公共卫生治理中发挥领导协调作用。”

孙天舒认为，中国在全球卫生治理中提供的最重要公共产品并非单纯的资金援助，而是“可预测性”和对多边体系稳定性的维护。

“面对当前单边主义抬头及部分国家退群带来的不确定性，国际社会正密切关注谁将填补美国留下的空缺，以及如何维持多边机制的有效性和稳定性。在此背景下，中国的承诺与行动被视为对全球卫生治理体系的一种重要支撑。”孙天舒进一步称，“中国是否能够提高全球治理公共产品的提供，核心在于中国是否能将‘提供公共产品’从一个外生的需求内化成中国自身发展的需求。”她指出，过去几十年中国从受援国转变为援助国的过程具有独特性，这对多边治理体系提出了新的认知与适应要求。孙天舒建议，中国应深入思考如何将参与多边治理转化为内生动力，而非单纯出于象征意义或外部期待。

世卫的不确定未来

此次世界卫生组织年度大会召开之际，其内外部面临一系列严峻挑战和改革需求。

此次会议中，成员国通过了将强制性会费上调20%的决议，并批准了总额为42亿美元的新预算用于2026-2027年度，这标志着在经历资金危机后，国际社会对世卫改革的支持。尽管如此，这一数字仍低于原先计划的53亿美元，反映了当前全球财政环境的现实。

世卫组织总干事谭德塞表示，在各国财政普遍紧张的情况下，成员国对世卫的信任以及对全球卫生安全与系统韧性建设的支持尤为珍贵。他指出，尽管每年21亿美元的预算规模看似庞大，但以位于日内瓦的一家中型医院——日内瓦大学医院（HUG）的年运营预算（19亿美元）为例。他反问：“世界卫生组织如何能以一家中型欧洲城市医院的预算规模、服务于全球超过150个国家？”

多年来，世卫的核心预算高度依赖少数传统捐助方，这一状况被视为可持续性的一大挑战。2022年，成员国同意逐步提升会费占核心预算的比例至50%，目标是在2030-2031年预算周期实现。相比之下，2020-2021年间，会费仅占核定预算的16%。黄严忠认为，虽然会员费上调有助于应对美国撤资带来的资金缺口，但由于80%的预算仍依赖自愿捐款，这一措施无法根本解决资金结构问题。

在此次大会召开前一周，世卫宣布了将实施大规模机构改革，包括重组总部结构、精简高级管理层等措施。谭德塞宣布总部将从原来的约76个部门压缩至34个，高级管理层从14人减少至7人。同时计划在2025年内将薪资支出削减四分之一，这意味着将有显著数量的员工被解聘或调岗。

孙天舒认为，精简是正确方向，但更重要的是需明确核心职能。世卫组织最初设计的核心职能是规范制定和技术指导。近年来，世卫不断扩展其职能范围，试图涵盖更多领域，如气候变化和公共卫生应急等，这导致其职责边界模糊。她建议世卫应更加聚焦于其核心职能。

“全球卫生治理最关键的是还是国家本身。如果各国能有效管理本国卫生事务，就能控制传染病扩散风险；即使一些国家退出，只要其国内医疗卫生情况可预测、可观察，就不会造成严重后果。真正令人担忧的是那些缺乏国家治理能力、局势不可预测的地区，如加沙地带。”她说。

不过，黄严忠提出，多边合作仍然是应对全球卫生危机最具协调力与公平性的路径。《大流行协定》在美国缺席下通过，标志着“后美国时代”的卫生治理新秩序正在形成。未来五年，在全球卫生治理体系中，构建可持续融资机制、加强病原体监测与数据共享、确保卫生产品公平获取和技术转让制度化等方面是最亟需突破的方向。这些努力需要世卫强化其中立协调角色，平衡国家利益与全球合作，共同构建包容、韧性的卫生体系。