美国当地时间7月1日，经过长达27小时的马拉松式投票后，特朗普政府第二个任期最重要的立法项目——“大而美”法案在参议院投票中以50-50平局。最终，副总统万斯投下打破平局的一票，法案惊险通过。

该法案延长了特朗普第一任期推行的减税政策，削减了医保和食品券等福利，废除了拜登政府对清洁能源的部分补贴，并增加了国防和边境执法等支出。法案计划在未来10年内减税4万亿美元，并削减至少1.5万亿美元支出。

“大而美”法案作为特朗普政府的主要政绩之一，在共和党占据53-47多数的参议院通过得如此艰难，反映了共和党内各种不同诉求之间的激烈冲突：减税以促进经济增长、遏制赤字增长的势头、保住低收入者的福利……最终，在参议院共和党高层的努力调和下，法案最终选择了大幅增加赤字、削减福利的方向。现在，法案将回到众议院重新投票。特朗普呼吁国会在7月4日前通过这一法案。

就在不到一个月前才刚刚有和解迹象的特朗普与马斯克又重燃战火。马斯克连日在社交平台批评“大而美”法案，称其“极其疯狂且具破坏性”。他6月30日称如果法案通过，第二天就会成立新政党“美国党”。“每一个在竞选时承诺削减政府开支，却转头就投票支持史上最大债务增长法案的国会议员，都应该感到羞愧！如果我在这个地球上（有要）做的最后一件事，那就是让他们明年输掉党内初选。”马斯克在社交平台上写道。

7月1日，特朗普反唇相讥，称马斯克曾主导的政府效率部（DOGE）是“会反噬马斯克的怪物”，威胁取消联邦政府对马斯科旗下公司的所有补贴，甚至表示自己将考虑把马斯克驱逐出境。

值得一提的是，马斯克和特朗普上次决裂的起源，正是众议院版本的“大而美”法案。特朗普和马斯克的矛盾背后有二人性格和利益的复杂因素，但二人两次公开骂战均由“大而美”法案引发，体现了这一仓促写就、强行通过的法案给共和党内以及整个美国政界所带来的分歧。民主党也已经开始准备利用法案中削减福利的政策来为自己在2026年中期选举中助选。

富人获利、穷人受损、财政恶化

此次参议院通过的“大而美”法案主要有以下内容。第一，2017年特朗普第一任期时国会通过的减税法案原本只生效到2025年，“大而美法案”将这部分减税永久化，主要是个税和企业所得税的减免。这也是整个法案对财政政策影响最大的部分，也是法案导致赤字增加的大头。

第二，法案削减了低收入者的福利。法案针对低收入者的医保（Medicaid）收紧了工作要求。与此同时，法案还限制了各州通过税收为医保提供资金的权力。此前，各州向医疗机构征收的税收收入，联邦政府会以50%-80%的比例提供额外的配比资金来资助该州医保。在实际操作中，州政府会将这部分税收全额返还给医疗机构，这样就在不给州内造成额外负担的情况下获得了一大笔联邦资金用于医保。“大而美”法案限制了这种做法。此外，法案还对低收入者申领的食品券进行了一定削减，比如将原本需工作至54岁的领取资格要求收紧到64岁。

第三，法案废除了拜登政府对清洁能源的部分补贴。2022年，民主党控制下的国会通过了《通胀削减法案》，其主要内容就是应对气候变化，补贴清洁能源。特朗普以及共和党近年对气候变化持怀疑态度，对石油和天然气等化石能源则情有独钟，于是在“大而美”法案中废除了拜登时期对太阳能、风能和新能源汽车的一些补贴和支持政策。

第四，法案增加了国防和边境执法支出。这两项也是特朗普政府的优先事项，法案将增加1500亿美元的国防支出（包括特朗普多次提及的“金色穹顶”导弹防御系统）以及数千亿美元的边境和移民执法支出。

纵观整个法案，其总体影响是导致企业和高收入者受益，而低收入者受损。减税的利益主要归于大企业和富人。穷人从减税中获利不多，但削减福利则影响的主要是穷人。根据国会预算办公室的估计，仅削减医保一项就会导致到2034年有1180万美国人失去医保。法案的总体效果是“累退”的，与财政政策实施再分配的目标背道而驰。根据耶鲁预算实验室的估算，法案将使收入最低的20%家庭（年收入低于13350美元）的年收入减少2.9%，使收入最高的20%家庭（年收入高于120390美元）的年收入增加2.2%。

在财政赤字方面，法案大幅增加了财政赤字，将导致美国的公共财政状况严重恶化。美国非党派研究机构“负责任联邦预算委员会”估计该法案将在十年内使美国联邦政府债务增加5.5万亿美元，占当前美国政府债务总额的15%。每年的财政赤字增额也在5000亿美元以上。

如此巨大的额外赤字将使美国本就恶化的财政状况雪上加霜。美国财政部数据显示，2023年美国的财政赤字就已占GDP的6.3%，2024年为6.4%。这样的财政赤字幅度在非战争、非衰退的年份是很罕见的。“大而美”法案不仅没有遏制赤字增长的势头，反而将进一步增加了赤字。

不仅如此，在利率保持高位的时代，赤字的大幅增加将使政府的债务利息支出也同步增加。去年政府的利息支出占GDP的3%。耶鲁预算实验室估计，“大而美”法案将在未来数十年间持续推高利息支出，到2050年将翻倍到GDP的6%。几个月来，对该法案导致财政恶化的批评从未停止，也有声音担忧法案将影响美国债券市场。不过，在法案通过的次日，美国10年期国债利率只是略有上升。

50比50，参议院“关键少数”掌控局面

在国会中，“大而美”法案削减福利的部分势必引起共和党内温和派和摇摆州议员的反对，而财政赤字的大幅增加又会引起财政鹰派和极端保守派的不满。近几届国会中，参众两院的多数党所拥有的票数优势往往极为微弱，这意味着多数党中几名议员就可以组建“关键少数”，对法案内容有着举足轻重的发言权，甚至直接左右法案的成败。因此，了解“关键少数”的政策立场乃至个人偏好，往往是观察国会立法的关键。

拜登政府时期，参议院的“关键少数”是两位民主党中间派参议员乔·曼钦（Joe Manchin）和基尔斯滕·西内玛（Kyrsten Sinema）。二人最终在党内的谩骂声中选择退出民主党，也不再竞选连任参议员。如今历史重演，针对“大而美”法案，四名共和党参议员组成了“关键少数”：北卡罗来纳州的汤姆·蒂利斯（Thom Tillis）、缅因州的苏珊·科林斯（Susan Collins）、阿拉斯加州的丽萨·穆尔科斯基（Lisa Murkowski）以及肯塔基州的兰德·保罗（Rand Paul）。最终，穆尔科斯基为“大而美”法案投下了赞成票，其他三人都投了反对票。

令参议院共和党高层感到头疼的是，这四名“关键少数”参议员还分为诉求截然不同的两部分。蒂利斯、科林斯、穆尔科斯基三人都有温和派之名，反对过度削减福利，而保罗却是著名的自由意志主义者，强硬地反对各种形式的政府干预和过高的政府支出，推崇小政府。“大而美”法案大幅增加财政赤字，与保罗的理念完全相反，所以在很早的时候保罗就几乎已经确定会投下反对票。

余下三人中，蒂利斯来自的北卡罗来纳州属于摇摆州，虽然特朗普在2024年大选中以3%的优势赢下该州，但州长罗伊·库珀（Roy Cooper）却以14%的优势大胜共和党对手，民主党在北卡罗来纳州保持着竞争力。蒂利斯担心“大而美”法案中削减医保的部分会使北卡罗来纳州选民受损，曾出言表示反对。在特朗普于社交媒体上攻击蒂利斯并威胁在下次共和党初选中支持蒂利斯的对手之后，蒂利斯于6月29日索性直接宣布退休，明年不再竞选连任。摆脱了连任压力的蒂利斯火力全开，7月1日投下反对票之后在参议院发言指责该法案“背叛了特朗普的承诺”。他同时还说：“我要告诉总统，你被误导了。你支持参议院的这个法案，将导致本有资格获得医保的民众蒙受损失。”

科林斯来自的缅因州偏向民主党，2024年大选中哈里斯以7%的优势赢下该州。而科林斯作为共和党人，却能从1997年起在缅因州连续赢下五届参议员选举，这得益于她的“温和派”人设。与蒂利斯一样，科林斯主要反对的也是“大而美”法案对医保的削减。而她虽未像蒂利斯一样直接被特朗普逼退，但明年竞选连任的前景也不容乐观。在美国政治极化的环境下，民主党选民不满科林斯只在其一票对结果无影响时才反对特朗普的极端政策，而在关键时刻则总是支持（尤其2018年投票支持卡瓦诺担任最高法院大法官），共和党选民则不满科林斯太过温和，不够紧跟特朗普。科林斯从前用以立身的温和派形象如今却使她两头不讨好。新罕布什尔大学6月末的民调显示，科林斯在缅因州内的支持率竟只有14%。

阿拉斯加州的穆尔科斯基对“大而美”法案的态度最为有趣。她同样反对该法案对福利的削减，参议院共和党领导层在6月30日至7月1日的马拉松投票中也一直试图说服她。参议院多数党领袖约翰·图恩（John Thune）几次与穆尔科斯基长谈，其间一度放弃希望，甚至考虑过转头去争取兰德·保罗的赞成票。不过，参议院共和党人在法案中给阿拉斯加州提供了大量额外好处，包括医保和食品券削减的豁免，甚至给阿拉斯加的捕鲸船长提供了额外的税收减免，最终成功争取到了穆尔科斯基的支持，也正是她的关键一票使法案惊险通过。

不过，穆尔科斯基在投票前后的言行也招致了一些批评。比如，她曾多次批评法案的诸多缺点，这些缺点在最终通过的法案中都没有解决，但只因为给阿拉斯加州提供了额外豁免，穆尔科斯基就投票支持，作为联邦参议员显得置全美其他人于不顾。兰德·保罗对此就大为不满，称该法案如同“以全美国为代价救助阿拉斯加”。参议院投票结束后，穆尔科斯基竟还表示，自己对参议院通过的版本很不满意，希望众议院进行修改，解决她此前提到的缺点，不要原样通过。对此，民主党众议员吉姆·麦戈文（Jim McGovern）恐怕说出了很多人的心声：“你如果真的相信自己所说的话，那为什么还投赞成票？”

穆尔科斯基曾在2010年的共和党初选中被极右翼“茶党”的候选人击败。随后，她号召选民在选票上手写自己的名字，最终竟以这种方式成功连任，从此在参议院有了特立独行、不惧反抗之名。不过，她与几年前另一名特立独行的共和党参议员约翰·麦凯恩（John McCain）还是有一定区别。2017年7月，刚刚被确诊癌症的麦凯恩坚持飞往华盛顿，在国会大厅中对共和党提出的废除奥巴马医改的法案向下竖大拇指表示反对，由此保住了奥巴马医改。穆尔科斯基则满足于为本州争取足够利益，不愿让自己成为法案无法通过的直接责任人。她的共和党参议员同僚凯文·克雷默（Kevin Cramer）就直言：“我无法想象她心里有一个麦凯恩。”

参众两院的艰难博弈

虽然众议院5月曾经以215-214票的极微弱优势投票通过“大而美”法案，但本次参议院通过的版本进行了不少实质性修改，因此法案接下来将重回众议院进行投票。

值得注意的是，参议院对法案的修改方向与国会人士此前的预期完全相反。平时一般是众议院的共和党极右翼提出一些极端举措，更加温和的参议院再予以限缩，比如降低对福利的削减幅度等等。然而，参议院最终却选择了更进一步，对医保和清洁能源补贴进行了更大削减，与众议院版本相比也增加了数千亿美元的预算赤字。

这种变化一部分反映了参议院希望通过减税来驱动经济增长的决心，坚持将此前的企业减税等举措永久延长。另一方面，参议院独特的议事规则也使得众议院版本的法案中为政府财政省下的数千亿美元不符合参议院的规定，使参议院不得不从别处寻找削减支出的途径。

一般而言，参议院的法案需要总共100名参议员中的60名投票赞成才能通过。不过，有关政府财政和预算的法案可以通过“预算协调程序”（budget reconciliation）以51票的简单多数通过。至于哪些条款算得上与财政和预算相关，则是由无党派的参议院议事员（Senate parliamentarian）作出裁决。现任参议院议事员伊丽莎白·麦克唐纳（Elizabeth MacDonough）是2012年由时任参议院多数党领袖、民主党人哈里·里德任命。参议院在筹备“大而美”法案时，由于其中一些条款时常被麦克唐纳裁决为不符合预算协调程序的规则，参议院共和党人曾一度考虑强行否决她的裁决。最终，共和党人虽然没有走到这一步，但也使用技术手段对规则进行了修改。本来，采用预算协调程序通过的法案只允许增加十年内的赤字，十年后则不能再增加。参议院共和党人通过技术调整，将2017年减税法案的临时条款视同永久生效，从而规避了不能增加十年后赤字的障碍。

所有这些调整都使得参议院版本的法案比众议院的更“大”：预算赤字更大，福利削减也更大。而这又给法案在众议院的前景增添了困难。最初，法案5月在众议院投票前，仅有3-4票优势的众议院共和党人内部就进行了艰难的谈判，最终仅以1票优势通过。两位财政保守派众议员托马斯·马西（Thomas Massie）和沃伦·戴维森（Warren Davidson）投了反对票。其中，马西已经和特朗普因该法案而完全决裂。特朗普在社交媒体上连日攻击马西，并准备在明年共和党初选中支持马西的反对者。

现在，更大的预算赤字激怒了极右翼的财政保守派，更大的福利削减激怒了温和派和摇摆选区的众议员。就连众议院议长迈克·约翰逊（Mike Johnson）也在7月1日晚些时候表示自己不满意参议院版本的法案。当然，5月众议院同样也有至少十几名共和党议员表达对法案的强烈不满，但在特朗普和众议院共和党高层的软硬兼施下，法案最终还是得以通过。现在这次或许也会如此。不过可以确定的是，参议院版本的变化将会使法案在众议院的旅程更加困难，对于特朗普第二任期的政治能量也是一个较大的考验。考虑到共和党给自己定下了7月4日美国独立日的最后期限，接下来几天对“大而美”法案将十分关键。