土地流转是优化土地要素配置、实现农业适度规模经营的必由之路，也是促进农村剩余劳动力转移到城市和非农部门的重要举措。根据农业农村部数据，2005—2023年间，我国土地流转经历10年的快速发展后已趋于稳定。2005—2007年，全国土地流转率保持在约5%的较低水平。自2007年起，土地流转明显加快，从2007到2017年，土地流转率从5.24%增至36.98%，10年提升了31.74个百分点。2017年后，土地流转增长势头放缓，2018—2023年间土地流转率围绕35%上下波动。

大量研究从市场和政府两个维度分析了土地流转的形成机制，认为土地流转是由非农就业机会增多、家庭人口结构变动、产权制度变迁和社会保障供给等因素驱动的。然而，在信息不充分的现实世界，市场失灵和政府失灵可能同时存在，甚至还会相互强化，引发土地流转违约问题。一方面，农户将土地转出后，承租方因价格波动或自然灾害等原因可能遭遇亏损，进而出现毁约甚至弃耕行为，出现市场失灵。另一方面，由于行政执法成本高企和监管能力偏弱，政府无法及时纠正土地流转违约行为，出现政府失灵。以2022年为例，全国土地流转纠纷数达到51249件，其中贵州省、四川省和江苏省最多，分别达到6124、6094和5899件。

而农村集体经济组织在发挥土地流转中介作用、组织土地调整和置换、协调关联交易方面具有天然的制度优势，作为政府与市场之外的“第三支柱”推动提升土地流转效率。2025年5月1日起施行的《中华人民共和国农村集体经济组织法》将农村集体经济组织明确界定为“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织”。

调研发现，农村集体经济组织在土地流转中主要有以下三种作用方式：

一是纯中介服务。农村集体经济组织收集种粮大户的土地需求信息和农民的土地供给信息，撮合两者的交易，并收取一定的中介服务费。

二是反租倒包。农村集体经济组织将农户的土地反租回来，经过土地整理后再倒包给土地转出方使用。这种方式中，农村集体经济组织有两种不同的盈利方式：一种是在给农户的租金基础上加一定的管理费，作为给土地转出方的租金价格。例如，在福建，某村集体经济组织以每亩600元的价格租赁农户土地，在此基础上每亩增加100元的管理费后，租给企业和种粮大户。另一种是通过土地整理将田埂等整理成耕地，增加的耕地租金作为农村集体经济组织利润。例如，在山东，某村集体经济组织通过土地整理实现耕地面积增加10%，增加的这些耕地的租金收入归该村集体经济组织所有。

三是土地入股。农村集体经济组织成立土地股份经济合作社，引导农户将土地入股到合作社，由合作社统一管理所有入股的土地。例如，在内蒙古，某村集体经济组织通过土地入股获得4000余亩土地，并将这些土地用于三类用途：为养牛企业以保底价1800元/亩种植全株玉米3000余亩、高密度玉米种植240亩、集中流转760亩。在收益分配上，该村集体经济组织先给农民保底分红，然后在提留公积金、公益金5%之后给农民二次分红。

相比较而言，第一种方式应用得较少，第三种方式在近年来发展壮大新型农村集体经济的背景下被不少地方所采用，而第二种方式较为普遍，但其中有不少情形需要引起政策警惕。《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。然而，有的地方在没有充分考虑农民意愿的情况下，以行政手段推动土地流转，损害了农民的土地承包经营权。甚至有的地方干部提出，要在第二轮土地承包到期后把土地从农户手里收回来，实施统一经营，显然违背了“保持土地承包关系稳定并长久不变”的政策精神。

在一项最新的研究（余家林、贾琦，2025：《农村集体产权制度改革的土地流转效应：基于CRRS2020和2022的研究》，《农村金融研究》第9期）中，研究者借助农村集体产权制度改革的外生冲击，利用中国社会科学院农村发展研究所建立的中国乡村振兴综合调查（CRRS）数据库，考察了农村集体经济组织在土地流转中的作用，获得了以下研究发现：

第一，农村集体产权制度改革显著促进了土地流转。平均而言，农村集体产权制度改革使农户转出土地的概率提升了7个百分点。同时，农村集体产权制度改革的土地流转效应随着时间推移而不断增强。

第二，农村集体产权制度改革增加了土地转出面积，提高了土地租金价格，但不影响土地租期时长。同时，农村集体产权制度改革规范了土地流转行为，促使农户签订书面协议并收取租金。

第三，农村集体产权制度改革增强了农村集体经济组织的协调能力，促使其在土地流转中更好地发挥了土地流转信息提供等中介服务作用。

第四，农村集体产权制度改革重塑了土地流转逻辑，增强了市场化配置机制，减少了对普通农户的依赖，推动土地向新型农业经营主体流转。

第五，该促进作用在非农就业和教育水平高的农户、城市郊区和平原丘陵的村庄，以及村支书有经商经历和较长任期的村庄更强。

上述研究结论，对巩固提升农村集体产权制度改革成果和推动土地有序流转提供了重要的政策启示。

第一，深化农村集体产权制度改革，强化农村集体经济组织在土地流转中的统筹功能。因地制宜探索农村集体经济的实现形式和运行机制，鼓励农村集体经济组织做好土地流转的管理服务，对接好土地流转的需求方，推动土地适度规模经营。同时，要明确土地流转要建立在农民自愿的基础上，充分保障农户的土地承包经营权，严禁以行政手段推动土地流转。

第二，健全土地流转服务与监管机制，提升土地流转的规范化与市场化水平。依托县级农村产权交易平台，实现土地供需信息集中发布、统一登记和动态管理。完善合同备案制度，推广书面合同和标准文本，提高法律服务在流转过程中的可及性。压实基层政府和村集体监管责任，建立流转纠纷调解机制和履约风险防控机制，切实保障各方合法权益。

第三，因地制宜推动分类改革，增强政策在不同群体和地区的适配性。对非农就业群体，强化土地流转后的收益保障机制，完善合同履约与纠纷调处体系，精准对接其流转意愿与安全关切。对近郊地区，引导土地流转服务于城乡融合发展，统筹推进产业、人口与资源配置。对平原丘陵区，加快推进农田整治、道路水利、农机作业等基础设施建设，夯实规模经营基础。

（作者余家林为中国社会科学院农村发展研究所助理研究员，中国人民大学经济学博士，兼任中国国外农业经济研究会理事会理事、监事会监事，主要从事发展经济学、公共经济学研究，研究关注土地制度变迁、新型农村集体经济、地方政府债务等，参与撰写《农村绿皮书》《中国农村发展报告》等著作4部）