英国自上世纪末开始逐渐出现生产力停滞现象，这种停滞在2005年后还有进一步加剧的态势。除了首都伦敦，以曼彻斯特和伯明翰为代表的“二线城市”也是导致其经济表现疲弱的重要原因。曼彻斯特和伯明翰分别是英国人口规模第二、第三的城市，在区域经济中发挥着举足轻重的作用，对提升整个国家的生产力也意义重大。《经济调查报告2030——英国的双城故事》（以下简称“《双城故事》报告”）基于调查基础上，分析了曼彻斯特和伯明翰在去工业化后经济发展滞缓的原因，对标伦敦的生产力情况，模拟了在明确目标下突破困境，重新找到繁荣之路的方案。报告中提出的一些观点和经济重振策略对我国二、三线城市和新兴城市的可持续发展具有相当的借鉴意义。

图1  曼彻斯特和伯明翰的生产力低于伦敦和全英平均水平

表1  曼彻斯特、伯明翰与伦敦经济情况的比较（英镑，%）

曼彻斯特和伯明翰提升生产力的核心战略

提升曼彻斯特和伯明翰的生产力，意义重大：一是显著增加国民产出。根据测算，如果曼彻斯特的总增加值（GVA）每年增加130亿英镑，国民产出增加0.7%，将推动英国与德国和澳大利亚的人均GVA差距缩小14%和22%；伯明翰的总GVA每年增加69亿英镑，国民产出增加0.3%，则将推动英国与德国和澳大利亚的人均GVA差距缩小7%和12%。二是有助于缩小地区差距。例如，在保持当前就业比例的情况下，曼彻斯特更高的生产力将使西北地区的人均GVA增加7%，与英国平均水平的差距缩小1/3，从13%降至9%。三是有效改善本地生活水平，解决贫困问题。众所周知，更高的生产力意味着更高的工资水平、更多的就业岗位，能够显著改善市民生活。

（一）提升目标

《双城故事》报告为曼彻斯特和伯明翰的生产力提升模拟了明确的目标，即与伦敦的差距分别从目前的35%和37%缩小到20%和25%，并对实现该目标所需的条件进行了大致测算。

表2  曼彻斯特和伯明翰生产力提升的目标

（二）核心策略

结合曼彻斯特和伯明翰的实际情况，《双城故事》报告认为，“再工业化绝不是提升生产力的关键，发展法律、设计、会计、金融和创意产业等具有高附加值的、知识密集型的可贸易服务业才是出路”，但要把握几个关键：

1、扩大市中心的规模至关重要

城市不同区域在整体经济战略中扮演不同的角色，市场力量更倾向于推动知识密集型活动不断向市中心集聚，集聚效应非常明显。曼彻斯特市中心企业的生产率较其他地区高33%，产生的GVA占整个城市的16%，市中心金融或其他知识密集型服务业提供的就业岗位超过了47%；伯明翰则分别为27%、13%和42%。因此，成功的城市中心战略是两个城市提高生产力的关键。

2、产业转型升级重在提升行业内效率

曼彻斯特和伯明翰近年来一直都在效仿伦敦积极发展服务业主导型经济，但生产力提升仍非常有限。《双城故事》报告认为，除了注重行业结构整体转型升级，更重要的是提升各行业内的生产力。根据测算，如果实现与伦敦同样的产业结构，曼彻斯特和伯明翰与伦敦生产力的差距将分别缩小9%和5%，但如果保持现状产业结构，将各产业内的生产力提升到伦敦同样水平，那伯明翰与伦敦的差距将缩小26%，曼彻斯特将缩小令人震惊的74%。

3、加大人力投资和集聚高技能人才

生产力和人才密集度存在很强的正相关关系。美国的研究表明，人力资本增加1%每个工作岗位可使产出增加0.3%-0.7%，城市大学毕业生比例每增加1%，产出就会增加0.5%-0.7%。曼彻斯特和伯明翰要发展知识密集型的服务业：一是需要加大对人力资源的高水平投资。例如，曼彻斯特当前的工人人均商业投资为109250英镑，在英国11个人口超100万的城市中排名第6。如果要将曼彻斯特目前与伦敦生产力的差距缩小到20%，则需要将每个工作岗位增加15%的资本，即16350英镑，总计需增加约300亿英镑。而伯明翰与伦敦的生产力差距缩小1/3，则需要增加岗位投资20%，约250亿英镑。二是提高本地就业率，尤其是大学生的就业比重。曼彻斯特都市区目前高技能工人中拥有本科学历的约为37%，远低于伦敦51%的水平，如果生产力与伦敦的差距缩小到20%，该比例需要增加6个百分点。而伯明翰则要将毕业生的本地就业率从目前的30%提高9个百分点。

曼彻斯特和伯明翰提升生产力的主要举措

根据报告，提升生产力需要集中力量发挥整个城市系统的作用，尤其是提升城市中心区域的资源利用效率。

（一）优化土地利用方式，大幅度增加办公空间

高质量企业和高素质人才的集聚势必增加市中心办公空间的需求。根据测算，如果要将与伦敦的生产力差距缩小到20%，曼彻斯特市中心需要额外增加18.2万名高技能人才，配套180公顷的办公空间；伯明翰则需要增加16.5万名人才，配套165公顷的办公空间。增加办公空间的途径：一是新开发土地，但现实情况是市中心可供新开发土地不能完全满足。二是将部分已规划的商业用地转变为办公用地，例如伦敦的商务空间规划中，65%是商办空间，33%是零售空间。三是提高办公空间密度，曼彻斯特市中心目前办公用地的水平为5.4层/公顷，伯明翰仅为3.3层/公顷，而伦敦为5.8层/公顷。四是提高商办项目规划的通过率，目前每年约为9%。五是建立土地开发的联合机构，协调分散的土地所有权。

（二）完善交通网络，提高公共交通使用率

连通性已严重限制了曼彻斯特和伯明翰对劳动力的吸引力，完善一揽子的市内公交体系已势在必行。目前，曼彻斯特的汽车使用量为72.2%，自驾车通勤为主的交通方式对市中心造成的拥堵、空气污染以及占用有限土地等影响已非常严重。根据测算，改善公共交通能使曼彻斯特的城市便利地区扩大31%，约122平方公里，伯明翰增加52%，约178平方公里。提高公共交通的使用率可以采取引入公交车特许经营权并增加公交车道和有轨电车、扩建铁路，征收拥堵费以及增加车站数量等办法。

（三）大力完善住房政策，缓解住房压力

改善公共交通虽然能缓解市中心区域的压力，但还需要与住房政策紧密结合，才能实现效益最大化。过去20年，曼彻斯特的房价上涨了近3倍，超过7.4万个家庭在等待社会救助房。如果在未来15年额外增加18万名高技能人才，城市内需要增加12.6万套住房，即每年要比现有规划额外建造8000多套住房。为了实现住房、就业和可持续发展目标，曼彻斯特的“Places for Every”战略空间规划将在2022年至2039年间提供超过17.5万套住宅。但面对巨大的住房压力，除了要充分依托公共交通增建住房外，还要加大城市核心区的旧房改造力度，此外还要注意在全市范围内提升保障房和混合社区的规划和建设，避免区域分配不均现象。

对中国城市提升生产力的启示

保持持续稳定的生产力增长是一个普遍的世界性命题。在当前外部经济形势不确定性加大的复杂环境中，中国城市需要充分借鉴英国城市的经验教训，未雨绸缪、积极应对。

（一）借培育新质生产力的新契机提升行业内生产力

城市产业转型升级是一个漫长而痛苦的过程。目前中国的城市都在积极学习标杆城市，希望找到发展的有效捷径，包括“苏州模式”“常州模式”“合肥模式”，甚至近期的“淄博模式”。但没有良好的产业基础，没有相应的技术和人才储备，没有足够吸引力的优惠政策，通过产业转型升级实现经济能级跃升是绝大多数城市的美好规划，实际成功案例却寥寥无几。因此，对于经济基础相对薄弱的城市，与其跟风复制其他城市的成功模式，不如根据自身的资源禀赋和产业基础着力修炼产业的内功。培育以创新为高效引擎的新质生产力已成为城市的战略性策略和竞争性资产，将催生更多的新模式、新业态，推动城市快速脱颖而出。

（二）积极适应新办公模式对市中心游戏规则的深远影响

新冠疫情后，混合办公模式发生重大变化，远程办公的比例较2020年有显著提升，对城市工作的时间、地点和方式产生重大影响。有研究表明，在家办公是一项很有价值的福利，相当于将收入提升6%。远程办公应用场景的不断扩展，必将重新定义城市空间规划、社区空间布局、建筑空间设计等，进而深刻影响城市生产力的提升，尤其是对通勤成本较高、现代服务业占比较大的城市。但截至目前，对于远程办公的普及程度对整个办公生态体系的影响尚无科学定论。随着VR、人工智能等视觉、听觉协作工具的组合方式不断涌现，还将逐渐诞生更多的新职业、新工种，不断对传统的市中心办公模式提出新挑战。在城市新的规划和发展中需要高度关注，要能够及时提供与新办公模式相匹配的数字空间、物理空间及相关服务。

（三）警惕旅游业主导战略对城市发展可能导致的风险

近年来，旅游业成为新常态下城市发展的新机遇。打造城市个性化IP、努力追求“破圈”成为国内城市发展的新风潮。但也有案例表明，旅游业的发展不一定会带来生产力的提升，反而可能加剧对市中心稀缺空间的竞争，从而对城市经济产生负面影响。西班牙的里斯本扩大旅游经济的战略导致了生产力的停滞，2019年的人均产出比2013年下降了40%。葡萄牙第二、第三大城市波尔图和布拉加也发生了类似情况。旅游业可以带来短暂的流量经济，但城市的可持续发展还是需要政府考虑长期的竞争性策略，尤其是发挥稀缺土地资源的有效政策。

（四）政府主动干预防止贫富差距拉大

城市生产力提升必然带来更高的平均工资收入和更多的就业机会，推动整个城市的繁荣，但并不能自动实现收入的公平分配，需要政府的主动干预。相较而言，收入增加对中高收入群体的受益度更大，但产生的住房成本明显提高等问题则对低收入群体影响更明显。

根据测算，提升曼彻斯特的生产力将导致顶层群体的收入增长8%，但最贫困群体的收入仅增长2%至3%，不平等现象将愈发加剧。同时，随着经济水平和市民生活水平的提高，近年来全球宜居城市的内涵已延展至包容性、公平性。加强不同群体间的利益均衡，尤其是扶持被边缘化的弱势群体成为政府治理能力和治理水平的重要体现。因此，需要国家和地方政府进行积极的政策变革，以确保生产力增长的收益被市民广泛共享。例如，可以将最低工资标准提高到工资中位数的2/3水平。

注释：本报告中的数据均按照OECD和Eurostat定义的“核心功能城区”（Functional Urban Area，FUA）进行统计。曼彻斯特的数据根据大曼彻斯特联合管理局（the Greater Manchester Combined Authority, GMCA）的行政管理范围统计，包括10个区域，分别是曼彻斯特（55.2万人）、维冈（32.9万人）、博尔顿（24.2万人）、斯托克波特（29.5万人）、索尔福德（27万人）、奥尔德姆（24.2万人）、特拉福德（23.5万人）、坦姆赛德（23.1万人）、罗奇代尔（22.4万人）和伯里（19.4万人）。伯明翰包括伯明翰、达德利、桑德韦尔、索利哈尔、沃尔索尔、伍尔弗汉普顿、坎诺克蔡斯和塔姆沃思。伦敦的数据则包括大伦敦地区的33个核心区域和周边的10个区域。