7月，正值暑期游时节。近日，据媒体报道，江西景德镇市浮梁县瑶里古镇景区，运营方因收门票致村民不满，村民纷纷指引游客逃票。这引发了有关古镇旅游运营方式，以及“作为旅游产业的古镇”和“作为居民社区的古镇”如何兼容和平衡的讨论。

老镇无法也不会全部“古镇（旅游）化”。非城非乡的老镇，该如何发展？本文试图以上海撤制镇为例，探讨边缘化老镇困境及如何活化。撤制镇，即历史上形成集市聚落，且在改革开放初期具有镇建制，但在2000年左右的村镇撤并潮后，被取消建制的老镇。

2025年2月-5月，澎湃研究所课题组梳理出上海92个撤制镇的基本信息和位置，实地走访17个撤制镇，并与9个典型撤制镇基层管理者座谈。

现状：街市发达，但设施薄弱、发展滞后

“撤制镇”或“非建制镇”虽然近年偶见于政策文件，但总体来说尚未成为一个公共政策议题和类别，未有问题建构和政策关注，其基本信息数据严重缺失，在澎湃研究所调研前未有见过有关上海撤制镇数据和信息的准确名单。

通过文献资料搜集梳理、地图比对等方式，课题组发现，1996年至2003年，上海至少有92个镇被撤销“镇制”。经调研分析，上海撤制镇有两个一般特征和三个衰退特征，其中基础设施问题尤为显著。

一般特征之一：街市发达，基本商业服务健全，生活功能较合理。

作为江南市镇的老镇大多因市场而兴，是基层农村的商品交易中心，它们既是行政节点，也是区域公共服务中心，更是农民与市场连接的经济枢纽，承担着物资交换、信息流通与社会交往的复合功能。区别于新市镇须“打造提升商业氛围”，老镇的街市商业根据当地需求而自然演化，以沿街店铺为主延展，以饭馆和日常杂货、服务居多，生活便捷，颇有“烟火气”和日常活力。

一般特征之二：常住人口倒挂，户籍人口“老龄化”，两者“共生”。

由于便利的商业和基本生活环境尚好、便宜的居住成本和集镇聚落带来的社区感，撤制镇既吸引了很多打工人，也成为本地老人的养老地。大部分撤制镇外来人口多于本地人口，外地人与本地人已形成利益和结构互补的“共生”关系。镇区公寓楼房多为外地人租住，少部分被他们购买。自建房除了本地老人自己居住外，也常租几间给外地人。做房东、赚租金成为产业镇里很多本地人的收入来源。

衰退特征之一：基本公共服务明显降级，特别是医疗、教育和行政办事服务。

医疗设施上，撤制镇基本没有医院，有的设二级甲等的“社区卫生服务中心”，有的正在降格为社区卫生服务站。这类医疗机构在医护水平、服务能力和规模等方面均有所降级，一般功能停留在配药、初步检查上。撤并尤其给老人看病带来了不便。

教育设施上，由于行政级别下降和可能的人口流失，教育资源也在流失，且一般是先撤并高中，然后是初中，最后连小学也不一定保留。学龄儿童上下学通勤时间变长，增加了家庭抚育负担，也可能进一步引致撤制镇人口流失。

此外，因不再是行政中心，撤制镇上原有负责行政办事、缴纳社保等的市民服务中心也被撤销。办社保卡、老年卡、缴纳水电费等往往需要到几公里以外的主镇上。银行等金融服务网点也在减少，有的撤制镇连ATM机都被撤掉。

衰退特征之二：基础设施相对薄弱，管道燃气供给不足，公共交通不便，停车空间和公共活动场所不足。

作为老镇，撤制镇因房屋密集，管道燃气铺设难度和成本较高，并未覆盖所有撤制镇区。澎湃研究所研究员走访过的松江区五厍、青浦区商榻、浦东新区瓦屑、嘉定区曹王等撤制镇，均有居民仍在使用煤气罐甚至煤炭炉。

撤制镇的公共交通主要依靠公交，特别是区间公交，极少有轨道交通。很多居民无法完全依赖公共交通，基本还需自购机动车或非机动车。这在房屋密集、道路狭窄、建设用地紧张的撤制镇，又造成堵车、停车难等困扰。

除了居住和基本生活购物之外，撤制镇上，用以休憩、运动、社交等的公共空间更是不足。镇未撤制之前，几乎都有标配的“影剧院”作为文体中心，但撤制后影剧院要么闲置，要么改作超市、商铺，也难腾挪，用以新增公共的文化体育活动空间。

衰退特征之三：房屋密度高，性质复杂，类型交错，部分破旧、居住条件较差。

由于未有改造更新，上述老镇老旧房屋问题在撤制镇中体现尤甚，特别是宅基地农房与之混合。客观上，很多老镇房屋密度高，空间狭促，鳞次栉比，难以切割，个别性修建、更新不易。特别在老镇最早聚集的“老街”，房屋一般都是相连的，且不同性质的房屋混杂交错，街道窄小。

衰退特征之四：发展相对滞后，产业发展决策级别上移，文旅农业发展不易。

2000年以来，撤制镇是否有产业支持，越来越多取决于镇级及以上政府的决策。大部分撤制镇经历产业流失，如制造业流失或迁向中心镇，以及本地养殖业关停等。

撤制镇的常住人口结构受周边是否有企业提供匹配的岗位的影响。吸纳企业工人租房，会给撤制镇带来商业活力，和提高本地人收入。反之，发展动力衰减，人口流失。即便部分撤制镇或其周边仍有产业支撑，但相对来说，由于行政级别下降引致的资源流失和投入减少，大部分撤制镇的发展都落后于主镇。

原因：曾经的贡献者，现在的结构性被忽视者

面貌落后、生活不便、发展滞后等困境主要源于三类原因，使其处于“贡献（牺牲）者”角色，“结构性被忽视（受损）者”境地。

原因一，行政级别下降，规划层级偏低和规划缺失。

建制镇的重要性和优先性被突出，而撤制镇社区需要服务于新市镇的区域发展目标和资源调配，部分撤制镇社区甚至被定义为农村区域。在相对主镇的弱势地位外，发展资源集中下撤制镇社区的发展定位不清晰成为了一个突出现象，表现为集镇区域控制性详细规划的普遍缺失，进而缺乏发展资源落地的条件和依据。

原因二，传统“城乡二元”的政策结构下，“镇”成为资源投入和治理盲区。

在当前以“乡村振兴”与“城市更新”为主线的项目导向中，撤制镇既不具备农业主体功能，难以对接涉农专项资金，又未被纳入城市重点片区，缺乏配套基础与增量空间，难以争取城建资源。

原因三，大开发模式下的土地集约，“造血”机会减少、能力减弱，自主发展受限。

自2004年以土地财政为核心的“三集中”政策提出以来，上海土地集约化利用思路逐渐明确，并在2008年“多规合一”后逐渐制度化，形成系统化建设用地空间管制模式，成为严控特大城市规模的关键政策工具。用地零散、产值较低、处于产业链下游的乡镇产业成为被集约、清退的主要对象，成为制约撤制镇发展的重要政策背景，极大限制了撤制镇社区发展可能。撤制镇所在村居基层的“内生循环”已经失灵，村级经济“收入断崖式下降”“被架空”， “造血能力”流失了，甚至被“抽血”多而“输血”少。 撤制镇希望依托土地、文化和文旅项目等自身及周边资源，实现产业“进三”。但在空间规划、土地用途管制的背景下，农宅用途难转换、耕地种植作物难转变，这影响了撤制镇及周边村的文旅康养产业发展动力。

建议：增加支持，分类施策，支持撤制镇基础设施改善

2025年《〈上海市深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划的实施方案〉任务分工方案》中，明确要求“研究分类支持撤制镇发展”。鉴于撤制镇的独特优势和现实困境，以及其为上海发展做出贡献，但结构性被忽视（受损）的处境，建议应加强对上海撤制镇的关注、政策支持和实际投入（特别是市区两级），并着重解决其基础设施薄弱问题。参考“强产业”“文旅康养”“居住型”分类，对撤制镇进行分类、有针对性支持发展。

第一，调研全市各区上海撤制镇，建立基本信息数据库，重点关注郊区型撤制镇。

开发撤制镇综合信息数据库，重点采集行政区划调整历史沿革、人口与就业、住房和居住、基础设施、公共服务配套、历史文化遗存等六大类基础数据。

根据地理空间位置，分为“城区型”（已基本城市化的）和“郊区型”（即仍被农村环绕的集镇）。“城区型”，较少出现前述人口、设施和房屋的“衰退”特征，已完全城市化，成为上海城区的一部分；但大部分撤制镇仍处于郊区，特别是远郊，应是公共政策部门关注的重点。

第二，针对产业类撤制镇，应确保产业经济对当地社区的反哺，支持其公共设施建设。

强产业类撤制镇，其资源优势是周边有较好的（制造业）“产业氛围”，并为老镇带来居住人口，商业兴旺。但这些撤制镇仍不同程度地存在社区公共设施和服务欠佳、风貌破旧衰败等与经济较弱的撤制镇类似的现象，呈现“强产业、弱社区”的现实。

这一现实主要源于，在基层土地控制权上收的情况下，看上去“有产业”的撤制镇，由于不直接享受土地/产业收益，村居基层难以独立负担设施和治理投入，只能倚赖镇内部资源分配。同时，周边产业多，外来人口多，对公共服务、设施其提出了更高要求。

因此，应确保产业经济对当地社区的反哺，支持其公共设施建设，向“强产业、强社区”转变。同时，对外来人口持积极保留的态度，将之视为居民，纳入基础设施等公共供给参照范畴。

第三，针对文旅康养类撤制镇，可探索优化松绑用途规划制约，简化审批流程，支持其设施更新和自主发展。

文旅康养类撤制镇，其资源优势是周边的文旅项目、自身文旅、生态环境资源，可能有潜在游客导入。这类撤制镇多因“去工业化”后，村镇经济滑坡，而期望以其并不突出的土地和文旅资源实现产业“进三”。但目前多数难以形成自我持续“造血”机制，在空间规划、土地用途管制的背景下，农宅用途难转换、耕地种植作物难转变，这影响了撤制镇及周边村的文旅康养产业发展动力。

建议应配合改善基础设施等风貌，作为其发展文旅产业的基础。更重要的是，探索优化松绑过于精细的空间规划和相关政策，简化审批流程，支持其自主发展，支持其找回自我造血能力。

第四，针对居住类撤制镇，可考虑作为集中居住区、归并点等的承接地，并对过程中面临的建设用地障碍，尽量探索简化审批流程。

不具有前两类产业资源的居住类撤制镇，户籍人口在人口结构中占据较大比重，房屋空置与老化现象突出。但作为历史上自然形成的集市型聚落，具有较好的商业布局和氛围。实践和政策讨论中，已有部分区、镇提出，将引导原村庄布局规划中“散、小、远”的归并点向撤制镇靠拢，以乡村建设项目辐射集镇区域，提升撤制镇在医疗、教育、交通等方面的承载效率，同时改善撤制镇本身的基础设施和公共服务，增强其作为区域服务节点的功能活力。

但这一设想需要得到土地指标、承包地退出、财政转移支付等配套制度的支持。例如，集中归并点的选址与建设涉及复杂的土地政策和程序，周期普遍较长。多数归并点仍局限于村域内部实施，镇域内跨村平移尚处于试点探索阶段，制度空间较为有限。部分街镇虽有探索意愿，但因缺乏专项支持与政策弹性，难以从制度层面实现突破，致使集中居住模式仍停留于方案设想阶段。

第五，在支持机制上，不仅须保障财政投入，特别是加大市级支持力度，还应疏通政策通道。

撤制镇基础设施建设，多数难以依赖于基层。加大市级公共财政对郊区建设支持力度，设立基础设施建设与房屋管理市级专项基金，增强乡镇和农村地区发展活力。合理划分区、乡镇事权和支出责任，加大市对区转移支付力度；同时，由区承担更多的支出责任，切实减轻基层组织财政压力。还应考虑各区实际财力，区级财政补贴实行配套资金应差别化对待。

此外，公共支持，除了投入资金，也包括新的政策。调研发现撤制镇在自身实践和谋发展过程中受阻，不少源于自上而下的政策。建议“以改革促发展”，对不合理或过于刚性的政策进行优化，或有针对性地疏通政策通道。

（周燕玲、吕正音系澎湃研究所研究员，曹靖东就职于上海财经大学）

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