八一三会战又称第二次淞沪战争，自1937年8月13日开始，11月13日上海沦陷，宣告淞沪会战结束。淞沪会战期间，“上海的死亡人数较一·二八时期多33倍，受伤人数较一·二八时多13倍……在上海建设计划中已初具规模的新市区，也被战火烧成一片废墟。”淞沪会战彻底葬送了“大上海计划”，使得原本欣欣向荣的上海社会陷入危局中。如何维持战争中的上海社会秩序成为市政府考虑的难题。社会局在11月上旬的一份《周工作报告》对了解社会局的战时职能有着重要价值。根据报告，社会局一周具体工作如下：

1.调查工厂矿产被敌损毁情形。2.评定征用物品价格，为军事需要，中央令地方征用五金铜铁等材料，由社会局进行估价。3.垫付军事征工工资，经工务局函请征集127名水电工赶赴前线修建工事40余天，工资等共计2427.12元，由市政府垫付500元，工务局垫付1000元，社会局垫付927.12元。4.健全本市工会组织。5.民食调节会结束，因各地新谷丰收，本市存粮充足，故停办。6.催办短期民众学校，社会局为宣传战时常识，曾令各红学筹办短期民众学校，由社会局编辑教材大纲。7.中等学校特许备案。8.调查本市新设私立大学情形。9.第二批救亡团体核准备案。10.战后停业出版物限期登记。11.全运会纯银奖品呈献政府。12.旅日归国侨民分别遣送回籍。13.出席上海市救济委员会成立大会。14.出席红十字会国际委员会常会。15.遵照慰问出征军人家属筹。16.救济总会拨给本市补助费。17.检呈救济工作概况备查。18.救济委员会工作情形。

在战争紧急态势下，上海社会局职能从常规社会管理全面转向战争资源统筹，既承担着评定军事征用物资价格、垫付前线工人工资、调查工厂损毁等战时经济调控任务，又深度介入工会重组、民众教育、救亡团体备案等社会动员工作。同时以跨部门协作形式参与救济委员会运作，协调侨民遣返、军属慰问及国际救济资源调配。《周工作报告》展示了社会局在战争后期的部分工作，但是实际工作远不止此。自淞沪会战爆发以来，社会局积极参与战时救济和管理工作，为支援前线抗战、维持上海社会稳定作出了巨大贡献。

《上海市社会局每周工作报告》

经济统制

战争期间的经济统制是国家应对危机、维持社会秩序的必要举措。相较于一·二八事变的局部应对，淞沪会战爆发后上海市政府的举措要有力得多。南京国民政府与上海市政府通过饬发《战时粮食管理条例》《事粮资敌治罪暂行条例》《设置盘所办法》《战时酒精汽油混合燃料暂行办法》《中央信托局战时兵险办法》等系列法规，社会局主要参与组织了上海粮食和煤炭的统制管理。（《上海市社会局关于军政制发有关配合战时军政行动的各项法令、办法、措施等文件》）

社会局局长潘公展曾言，上海战时最严重的问题即“难民之救济及粮食之供需”。因此，社会局首先对上海米粮买卖进行统制管理，最初采取的措施是联合市商会和米粮同业公会等团体组织于8月16日正式成立民食调节会。在对社会局的呈文中，民食调节会表示目前民食调节工作已相当成功，并且将于8月23日开办粮食市场，登记存粮数目。上海在战争初期曾爆发过短期的民食恐慌，部分奸商将米价抬高到18元1石。为保障民食安全和社会安定，社会局限定每石粮价在15元以内，并函请淞沪警备司令部发给米船通行证，以利粮运，而维民食。幸亏上海在战前有相当余粮，不致因一时战事陷入米荒，但社会局并没有掉以轻心。此时恰逢九月新谷丰登之际，经查嘉兴、嘉善县内粮食堆积，民食调节会特委托永大粮号前往采办，每县暂先采购2万石。产地米粮出境须有政府发给护照才会放行，社会局为运粮队开具证明。（《上海市社会局为本市米商至各地采办食米具函各地行政当局准予放行并予保护》）由于粮食属于战略物资，运输过程中还有可能被地方政府截留，此时便需要社会局出面协调疏通。9月上旬，常熟县政府扣押12艘来沪的米船，合计米粮2490余石，为此社会局等机关团体积极同江苏省粮食燃料调节处交涉，以维持上海粮食运输渠道畅通。尽管前线战火纷飞，但在社会局和民食调节会的积极筹划下，上海的粮食安全基本得到保障。社会局主管农工商业的第二科科长吴桓如在10月上旬对记者表示：“（10月2日）止登记客籼洋籼等共十万另六千包，麦一百另九万包……米粮可无缺乏之虞。”11月7日，民食调节委员会以新谷上市、民食不缺为由，宣告调节会结束工作。但为防止有不法商贩乘机抬高物价，社会局仍严令市商会负责督同各米业团体妥善办理民食问题。

经过社会局和民食调节会的统制管理，上海粮食问题已基本得到解决。但燃料（如煤球木炭等）仍旧缺乏，故而有人提议燃料也需要“调节”。8月下旬，燃料业为平稳燃料价格，由三同业公会组织燃料调节委员会，经由社会局批准备案方告成立。9月，为维持居民燃料，社会局、公用局、警察局、招商局和两路局共同组建上海市煤炭消费管理委员会，督促维护煤炭事业。通过统制煤炭消费运输，既可以便利煤炭运输，维持居民燃料，又能够避免出现奸商资敌的现象。据称南洋煤球场囤货居奇，违背战时管理政策，煤炭同业公会请社会局彻查此事，以维持战时经济秩序。直到在上海沦陷前一日，社会局还考虑到粮食、燃料菜蔬等物为人民日常生活必需，除饬各米业团体及燃料菜蔬管理委员会设法运沪调剂外，严查各贩卖者无故抬高物价。

难民救济

尽管“由于战争引发的剧烈人口迁移和缺乏完整、精确的难民人数统计，历史学界始终无法精确计算出战时上海的难民总数”，但普遍估计上海难民“不下百余万人”。在淞沪会战期间，难民救济主要通过四大系统展开：上海市救济委员会、慈联会战区难民委员会、国际救济组织（红十字会等）及同乡会网络。其中，社会局深度参与了上海市救济委员会的组建与运作。

卢沟桥事变发生后，上海慈善团体已着手筹备救济工作。鉴于上海局势日趋紧张，社会局为整合分散力量于1937年8月9日召集各界成立上海市救济委员会，局长潘公展亲任主席委员。淞沪会战前一日该会即组建5座收容所，收容难民500余人。上海战事发生后，难民四处流离，潘公展先令学校作为收容所，后又与游艺场所接洽收容难民。战事刚发生，市政府就拨款10万救济伤兵与难民，其中6万作为救济难民费用，4万作为救济伤兵费用，由社会局与卫生局负责拨发给主管机构。潘公展“特商请市政府分电江苏浙江两省府转电各地县政府，如有本市所遣送之难民过境，妥为照料保护。又该会直接电达浙江各县县商会及慈善团体，请随时加以收容，并辗转遣送各地”。此时社会局积极协同各团体办理难民救济，并代表市政府逐日前往各收容所视察。

7月底，潘公展率社会局职员进驻慈联会仁济善堂办公，直接指挥前线救济。但好景不长，社会局两位职员在办理难民救济途中受到日军空袭，职员范熙当场殉职。因此，自8月15日起潘公展和社会局职员就不再到仁济善堂办理难民救济事项。失去官方指导的慈联会遂自立战区难民委员会，由黄涵之、屈映光、赵朴初等民间人士接续救济事务。（《上海抗日救亡史》）1937年9月7日，南京国民政府颁布《非常时期救济难民办法大纲》，规定院辖市应“由市长就所属各机关及慈善团体，并请当地军警机关指派若干人为委员，以社会局长为主任委员”。该办法对战时难民救济组织、工作范围、经费来源、奖惩制度等做了详细规定。据此，上海市救济委员会于10月1日改组为非常时期难民救济委员会上海分会，潘公展继续担任主席委员，协同戒严司令部、市民协会等机构统筹救济。

《上海市救济委员会救济难民》

战时教育后勤管理

抗战期间，上海社会局为维系教育命脉，使一般青年儿童不因战火而荒废光阴，于1937年8月30日颁布《战区学生借读办法》，规定公私立学校学生可跨校借读，借读期满后成绩须转回原校。潘公展强调“本市虽处抗战前线，但教育为国家之根本，务期不因抗战而停顿”，并效仿普法战争时期巴黎坚守教育的先例推进战时教学。为保障师资，社会局开展小学教员资格检定，同时严令未在10月10日前开课的学校退还学费，已开学者亦须返还缺课学生费用。然而并非所有学校愿意在战火中办学，也并非所有家庭都愿意孩子冒着被轰炸的威胁去上课，因此许多学校并未如期开学，但在此之前就已经收取了学费。为此社会局严令未在10月10日前开课的学校退还学费，已开学的学校也要退还未能如期上学的学生费用。

与一·二八事变类似，此次战争同样导致了大量工人失业。经实业部批准，上海市政府令社会局指导失业工人救助委员会办理工人救济工作，拟先登记男工一万名为限，分技术及普通两种，并设收容所分批予以收容。经登记合格者，每日发给补助费1角。值此全面抗战之际，社会局为整合社会力量，特指导各业工会健全组织，使各工会领导工友努力生产。社会局第三科登记股主任蓝思勉与市党部民训科主任周复农协商共同办理此事。11月初，社会局奉令鼓励工厂复业，以增加生产、减少失业。尽管如此，上海工人失业问题依旧严重，但并不能因此否认社会局救济失业工人的努力。

战争中对前线的支援固然十分重要，后方秩序的维护和管理同样不能忽视。9月初，社会局、中国特种教育协会和上海市学生战时服务团考虑到战时服务人员知识技能的需要，特开办防毒救护师资训练班，科目暂定防毒与救护两种，培训时期为两周，每天上课2小时。防毒一课由同济大学等大学化学教授担任主讲，救护讲师由费昆年医博士担任。第一期结束后，社会局为继续养成防护师资人员，特开办防毒救护师资训练班，聘请化学教授、医学专家邵家麟和关实之等人进行培训，前两期学员共计150余人。第三期开办科目分防空、防毒和救护三门，培训时期为两周，每天上课2小时。为提高青年学生战时生存能力，社会局特筹备战时教育，特令全市学校增设“战时常识”一课。

此外，社会局为扩大抗日宣传、鼓舞士气，特举办战时教育播音。战时播音以中小学生为对象，9月21日至10月2日的广播内容包括“中小学救亡歌曲、中小学生战时自修指导、中小学生时事常识、青年战时服务之指导、中小学生战时常识、日本侵略我国之现状、民族英雄之故事、日本对华侵略史”。后为提高民众抗日信心，增强民众抗日激情，市广播电台请社会局广播战时教育，自10月18日起，每天上午十一时三十分开始播报，第一周播报内容如下：“战时应该怎样教育儿童、战时女子应有之觉悟、战时应该怎样训练青年、战时大学生应有之觉悟、战时民众应该怎样做后援工作、战时民众应该怎样改进日常生活”。（《上海市社会局举办战时教育播音办法》）

在后勤物资准备方面，社会局积极推动各团体、学校参与后勤工作。中国妇女慰劳将士自卫抗战会函请社会局劝导女校女生织制御寒物品，社会局分别训令民立、中国、道中等各女校学生从速织制。为推动公债募捐，社会局联同救国公债妇女组在浦东大厦召开会议，由社会局第五科科长蒋建白任主席。由于国人向来忽视了废铜烂铁的作用，使得敌人趁机收购作为战备物资。为避免资敌，社会局特组织学生参与献铁，要求各学校积极参加，使“前线战士无后顾之忧”。不仅如此，社会局还主动捐赠物资。鉴于在抗战以来民间多有向政府献银的义举，社会局为鼓励此举，特将局内所藏价值1400余元的26件奖品悉数捐给中央银行。

战争爆发之前，上海市铜铁机器行业等就有迁往汉口和内地的打算，军委会甚至已经计划好了内迁计划，但战火猝起以至于内迁受挫。上海市铜铁机器业公会向社会局求助，经社会局多方协调接洽，最终办妥。上海市翻砂厂业同业公会也曾就内迁一事致函社会局，请社会局饬令上海市工厂内迁监督委员会严格审核内迁工厂证明，以杜绝蒙混过关的现象。（《上海市社会局关于战时工厂企业迁移内地的训令调查统计及搬运等有关事宜》）

《淞沪战区难民逃亡》

管理救亡运动

淞沪会战前夕，社会局局长潘公展在游艺界救亡大会上强调市民们应“信仰政府、埋头准备”，警告质疑政府者“大则乱国策、小则乱人心”。为统合救亡力量，上海市各界抗敌后援会应时成立，其《统一抗敌救国团体办法》规定：凡登记团体募捐须向社会局提交方案及捐簿，经核准加盖局印方得实施。

为进一步控制上海市的抗日救亡运动。社会局与市党部等决定对上海市的救亡团体进行审查，以达到排除异己的目的。经社会局市党部审核，第一批33家抗敌救国团体进行登记，经审核批准备案者25家，未获批准者8家；第二批共有19家抗敌救国团体进行登记，经审核批准备案者12家，未获批准者7家。青年学生作为国家中坚力量，同样应当将其统一组织起来支援上海的抗日救亡运动。其实早在上海战事发生之前，受华北危局影响，上海市社会局就考虑到应集中力量准备战时后方服务，为此特领导成立上海市学生战时服务团，社会局局长潘公展任团长。战事发生后，社会局要求全市初中学生应全部加入童子军战时服务团，高中以上学生应加入学生战时服务团。同时规定未经党政机关批准备案的学生团体一律不准成立。此举表面原因是避免救国力量分散，实际上是为限制左翼势力影响。

舆论管控同样是救亡运动的一部分。为控制报刊媒体宣传，社会局延续了此前的媒体监管职能。战时，社会局遵照《修正出版法》办理上海新闻纸杂志登记，凡未办理登记手续，或在《修正出版法》发布前登记但还未发给登记证的一律在10月20日之前办理登记。已出版者需要附送4份出版物，以便审查。此次共登记检查40家刊物，经非常时期新闻纸杂志审查委员会审查，认为《共产同盟机关报》等报刊有反动嫌疑，由社会局奉令查禁该社。

结语

总体来看，社会局在1932年前上海构建了一套较为完整的社会行政制度，但此制度是基于一个安定和平的上海而设置的。八一三会战使得整个上海社会陷入战争危机，社会局如何调适成为稳定战时社会的重要因素。从实际工作来看，社会局在支援前线、难民收容、秩序维稳、战时后勤等方面出力甚多，很大程度上维系了战时上海城市社会的脆弱平衡。社会局作为上海社会行政治理的核心机构，在战争环境下展现了行政体系从“日常”向“非常”的艰难调适。通过《周工作报告》记录和社会局实际工作，可以看出战时社会行政绝非简单的秩序维护，而是战争危机、政府管控与社会力量互动的产物。

参考文献

1、《神州日报》《时事新报（上海）》《申报》《中国红十字会上海国际委员会救济月刊》

2、《上海市社会局关于战时工厂企业迁移内地的训令调查统计及搬运等有关事宜》，1937年8月，上海市档案馆藏，Q6-18-242

3、《上海市社会局关于军政制发有关配合战时军政行动的各项法令、办法、措施等文件》，1937年8月，上海市档案馆藏，Q6-18-232

4、《上海市社会局每周工作报告》，1937年11月，上海市档案馆藏，Q6-18-134-116

5、《上海市社会局为本市米商至各地采办食米具函各地行政当局准予放行并予保护》，1937年，上海市档案馆藏，Q6-18-260、261、262

6、《上海市社会局举办战时教育播音办法》，1937年，上海市档案馆藏，Q173-2-12-18

7、朱作同等编：《上海一日》第二部，上海：华美出版公司，1938年

8、中共上海市委党史研究室编：《上海抗日救亡史》，上海：上海社会科学院出版，1995年

9、余子道，张云：《八一三淞沪抗战》，上海：上海人民出版社，2000年

10、周武主编：《二战中的上海》，上海：上海远东出版社，2015年

11、上海市委党史研究室编：《上海市抗日战争时期人口伤亡和财产损失》，北京：中共党史出版社，2016年