联合国总部大楼。视觉中国 资料图

今年是联合国成立80周年。当地时间9月22日上午，纽约联合国总部将召开纪念成立八十周年的高级别会议。

除了安全和人权治理外，作为当今世界最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国也逐渐在全球发展治理中发挥核心作用。在过去80年里，联合国在丰富全球发展理念、构建发展目标和筹措发展资金等多方面发挥了重要作用，但随着地缘政治分裂、保护主义和单边主义盛行，联合国面临挑战，其发展系统也面临治理结构分散化、资源总量不足以及目标实现不力等困境。联合国秘书长古特雷斯提出的“联合国80周年倡议”，为改革联合国发展系统和推进发展目标落实提供了机遇。抓住联合国80周年改革契机，进一步强化其发展支柱地位，推进发展系统整合优化和更好地回应发展中国家的迫切需求和优先领域是联合国发展系统未来改革的方向。

联合国在全球发展治理中的多维作用

发展是联合国的三大支柱之一。联合国是全球发展的重要规划者和推动者，发挥了丰富发展理念、构建发展目标和筹措发展资金等多维度的重要作用。

联合国丰富了发展理念和规范，确立了“发展权”、“以人为本”和“消除贫困”等关键理念，使发展概念从单纯的“经济增长”扩展到经济、社会和环境三位一体的“可持续发展”。联合国《发展权利宣言》明确规定，发展是一项不可剥夺的权利，是经济、社会、文化和政治的全面进程，目的是“全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展”以及 “在得到公平分配的基础上，改善全体人民和所有个人的福利”。

联合国《发展纲领》在承认经济增长对发展的重要意义的同时，指出发展问题不能被孤立地、简单地视为经济增长问题，而是包含了和平、社会发展、妇女权利、保护环境和民主等多个范畴的概念。联合国开发计划署发布的《人类发展报告》提出“人类发展指数”概念，树立了“以人为本”的发展观，使增进人类的幸福、消除贫困和饥饿等成为发展的核心。联合国还提出可持续发展的概念，并通过《里约宣言》《21世纪议程》等一系列宣言和公约确立了经济发展、环境保护和社会进步协调均衡的可持续发展共识。

联合国构建了发展目标，制定指导国家发展和国际发展合作的框架。自1960年至2000年，联合国连续制定并实施了四个“十年国际发展战略”，确定了官方发展援助的国际标准，大幅改善了发展中国家的状况，缩小了富国与穷国之间的差距。2000年联合国通过《千年宣言》，构建了千年发展目标，包括消除极端贫困和饥饿、普及初等教育、促进两性平等、降低儿童死亡率和保护环境等八项目标，使成千上万的人摆脱了贫困，生命得到拯救，儿童能够上学，产妇死亡率降低，更多的人能够饮用干净的水。2015年千年发展目标到期，联合国召开发展问题特别峰会，制定了2030年可持续发展议程，构建了包括17项目标和169项具体目标的可持续发展目标，为各国发展和国际发展合作指明方向。

目前，全球极端贫困状况出现下降，2023年世界上首次有超过一半的人口享有至少一种社会保护福利，孕产妇和5岁以下儿童死亡率下降，艾滋病毒新感染病例减少39%，教育领域的性别差距稳步缩小，获得安全饮用水、安全管理的环境卫生和基本个人卫生的情况出现改善。

联合国积极筹措发展资金，动员资源推进发展中国家的发展。联合国发展系统每年都向发展中国家提供大量发展资金，覆盖减贫、粮食安全、公共卫生和教育等多个领域。例如，世界银行自1947年以来向发展中国家提供贷款和赠款，并在170多个国家支持了12000多个项目。同时，联合国还积极推动发展筹资，先后于蒙特雷、多哈、亚的斯亚贝巴和塞维利亚召开了四次发展筹资问题国际会议，构建了包括国内公共资源、私营企业、国际发展合作、国际贸易、债务可持续性和改革国际金融架构等7大行动领域的筹资框架，广泛从各种政府部门和私营部门筹集资金以帮助发展中国家实现发展目标。

当前面临的主要困境与挑战

当前世界进入新的动荡变革期，多边主义与联合国受到冲击，联合国发展系统面临着治理结构碎片化、发展资金不足和目标落实不力等多方面挑战。

1、治理结构碎片化

联合国发展系统是一套以经社理事会为中心的庞大和复杂的网状机构，包括联大、经社理事会和专门机构、附属机构3个层次。其中专门机构和附属机构不属于联合国，有特定的业务范围和专业特长，有自己的成员国、组织结构、经费来源和自治权。这种治理结构的碎片化限制了发展系统的一致性、有效性和效率，并且造成了相互之间的竞争，在全球发展紧急状况下更是加剧了联合国统筹发展的理念与碎片化现实之间的巨大鸿沟。

2、发展资金不足

资金不足是联合国发展系统面临的核心挑战。当前捐助国的供资水平和类型都限制了联合国发展系统推进发展成果的能力。一方面，供资水平在不断下降。2023年，对联合国发展方面的资金捐助总额为456亿美元，比2022年减少16%。而特朗普第二任期以来，美国关闭了国际发展署，大幅削减发展资金，加上拖欠缴费，都使联合国进一步陷入严重资金危机。

另一方面，持续存在的结构性供资缺陷也损害联合国的能力，包括过度依赖少数捐助国和捐款的结构性不平衡等。长期以来，联合国发展系统高度依赖德国、英国和美国，2023年这3个政府捐助方占政府供资总额的48%。同时捐款国捐助的核心资源与非核心资源之间的不平衡加剧。自通过《2030年议程》以来，非核心捐款增长44%，而核心捐款仅增长13%，且2023年核心捐款仅占捐款总额的18.8%。这些导致联合国发展系统严重依赖非核心资源，但这种资金来源通常并不稳定且附带苛刻条件，从而导致联合国长期规划困难，战略自主性削弱。

3、发展目标落实不力

距离2030年可持续发展目标的最后期限仅剩5年时间，但可持续发展目标的进展远远达不到所需的规模和速度。只有35%的具体目标进展顺利或进展一般，47%的具体目标取得微小进展或没有取得进展，18%的具体目标与2015年的基线水平相比出现倒退，超过三分之二的目标可能无法实现。全球减贫处于停滞状态，按目前的轨迹持续下去，到2030年世界上仍有7.3%的人口生活在极端贫困中，全球饥饿人数自2019年以来急剧上升，并持续居高不下，全球近十一分之一的人面临饥饿，国家内部和国家之间的不平等加剧。

总体上看，当前联合国发展系统面临着普遍的困境和挑战，亟需加强改革。

未来的改革方向

联合国发展系统改革是广泛联合国改革的一部分。“联合国80周年倡议”专注于提高效率和有效性，旨在对联合国进行结构性变革和项目调整。在此背景下，联合国发展系统改革应进一步聚焦于发展支柱强化、发展系统整合、发展资金多元化与治理结构民主化四个方向。

第一，应进一步强化发展支柱，确保发展在联合国议程中的核心位置。发展是和平的前提，是人权的保障，与气候行动相辅相成。在当前全球经济低迷、环境危机加剧和冲突升级之时，应进一步坚持发展优先，继续推动发展问题处于国际议程和联合国工作中心位置。

第二，应进一步推进发展系统的整合。提升联合国发展系统效率、增强透明度；加强全系统监督评估，推动国家工作队团结协作，提升政策制定与行动的统一性；提升实际交付效率，使发展系统的工作重心从内部结构改革转向实地发展业务成果。

第三，应进一步调动发展资源。敦促发达国家切实履行官方发展援助和气候资金承诺，增加核心供资捐款，提升非核心资源灵活性；积极拓展筹资渠道，与国际金融机构、私营部门展开广泛合作，加强全球伙伴关系建设，努力解决发展资源总量不足、结构性失衡问题。

第四，应进一步推进治理结构民主化，维护好发展中国家的利益。一方面，要更好地回应发展中国家的迫切需要和优先领域；另一方面，要有效提升发展中国家的代表性与发言权。包括提升发展中国家在专门机构中的代表性，改进驻地协调员系统中发展中国家的代表性不足、地区代表性不平衡问题，增加来自发展中国家的驻地协调员。

（黄超，上海社会科学院世界经济研究所副研究员）