约翰内斯堡是南非最大、人口最多的城市，也是南非最国际化的城市，是全球城市和网络的重要节点。2025年11月，G20领导人峰会将在约翰内斯堡举行，这是G20历史上首次由非洲国家主办。这将进一步推进约翰内斯堡在全球城市中的地位与作用。约翰内斯堡2040战略愿景旨在通过整合智能创新和技术，将约翰内斯堡建设成为世界级的非洲城市。本文以约翰内斯堡发布的2024/25年度综合发展计划（2024/25IDP: integrated Development Plan)为基础，阐述综合发展计划提出的11个战略重点，提出了中国城市规划加强不同主体协同作用、制定城市国际关系规划方案和推进中国城市与全球南方城市发展规划合作等建议。

图1  推动2024/25综合发展计划实施的房子模型

11个战略重点

约翰内斯堡2024/25IDP确定的这11项战略重点，决定了城市发展的优先事项，它们与城市不断变化的需求和愿景一致，是实现约翰内斯堡长期目标的全面路线图。

1、加强财政可持续性

确保约翰内斯堡长期稳定和成功的一个关键方面，就是确保城市的财政可持续。它要求确保财政能够持续为居民提供基本服务，并为2040战略的关键举措提供资金。

约翰内斯堡的财政状况表明，预算与现实之间存在偏差，支出的增长速度超过了收入的增长速度。要实现财政可持续性，需要采取更加综合和战略性的融资和预算方法，包括探索公私合作伙伴关系等新的收入来源，改善税收征收，减少浪费性支出，优先考虑对城市发展目标影响较大的投资，如基础设施发展和社会经济增长，同时减少对影响较低领域的投资。

2、发展可持续能源结构

约翰内斯堡深刻意识到能源在促进经济增长、减少贫困和提高全体市民生活质量方面发挥的关键作用，制定了一系列优先行动计划，使其能源结构多样化，促进可持续能源的发展，并投资于节能技术。这些行动包括：发展可再生能源发电，如太阳能、风能和生物质能，减少对不可再生能源的依赖；投资储能技术，涉及安装电池存储系统和集成智能电网；提高能源效率，优先考虑所有公共建筑和空间以及私人家庭和企业的能源效率措施，实施节能技术，如LED照明、智能电表和高效供暖和制冷系统；加强节能能源和可再生能源的教育，提供能源审计、研讨会和节能实践等方面的培训。

3、发展与更新基础设施

约翰内斯堡2040战略认识到了约翰内斯堡持续存在的空间失衡，以及之前为纠正这一问题所做的努力使空间失衡长期存在，因而确定了促进空间平衡和整合的关键措施，而发展和更新基础设施是重中之重。

在规划、住房和内城发展上，提出要采取综合方法进行城市规划，将环境和社会系统联系起来，将气候变化、复原力和可持续性与社会、环境和经济方面结合起来；在非正式住区改造方面，一方面通过推出水、电和卫生服务，扩大非正式住区的免费基本服务，另一方面是通过鼓励对非正式住区进行就地改造，在资源匮乏的地区创造更可持续、更宜居的住区。内城是约翰内斯堡发展的重要动力，是各种经济活动的聚集地，具有重要的战略地位，拥有非洲最大的交通枢纽，但内城区也面临着重大挑战，最主要的挑战是过度拥挤，为应对这些挑战，约翰内斯堡通过了内城振兴计划，提出了内城改造路线图。

交通方面，约翰内斯堡的住宅郊区和非正式城镇持续增加，对交通运输系统和住区基础设施提出了更高的要求。约翰内斯堡将通过Rea Vaya BRT和地铁提供安全可靠的公共交通。

4、提供可持续的服务

约翰内斯堡致力于为所有居民提供高质量和可持续的服务。目前，约翰内斯堡在服务提供方面取得了重大进展，超过92%的城市家庭可以获得基本服务，但是，老化的基础设施、对维修和维护的投资不足、无序的城市化、快速的技术变革和资源稀缺等挑战影响了服务的提供。2011至2022年，约翰内斯堡服务提供表现最差的三个领域是：正式住所、垃圾清除和卫生设施。对此，约翰内斯堡试图通过战略性资源分配和有针对性地干预措施来解决在供水、卫生设施、能源供应和管理、道路和雨水服务、废弃物管理等方面的差距，包括2024/25年度，将投资10.24亿兰特在更换水管、更换下水道管道、污水处理能力升级和设备更换等方面来改善供水服务；如提出垃圾发电这项创新倡议，试图通过使用焚烧或气化等热处理技术将城市的垃圾转化为能源，不仅减少了垃圾填埋场的数量有助于节省空间并减轻垃圾处理对环境的影响，而且产生的能源用于城市的家庭和企业供电，减少对不可再生能源的依赖。

5、善治

约翰内斯堡致力于实现善治，并将其作为实现2040战略的关键原则，其目标是创建一个高绩效的大都市政府。首先，善治既需要高效的行政管理，也需要尊重法治、问责制、透明度、可预测性等。约翰内斯堡的城市集团由核心部门和13个市政实体组成，它们确立了就业公平法、技能发展法、劳资关系法、集体协议等一系列法律。其次，善治的核心是公民参与。约翰内斯堡认为，组织的有效性取决于员工的有效性，需要尊重员工的尊严、公平等。因此，约翰内斯堡建立创新机制，接纳不同群体的差异，使公民能够切实参与，从而最大限度地发挥人力资源的潜力，实现城市的整体愿景。最后，约翰内斯堡确定了打击腐败、欺诈和管理不善等优先事项，这些是促进善治的根本。为此，约翰内斯堡设置了反欺诈和腐败热线和其他举报机制包括电子邮件、推特和脸书等。

6、创造就业机会

约翰内斯堡位于南非最大的都会区，是国内和国外移民的主要枢纽，吸引了各种技能水平的求职者，但该市的失业率持续偏离2030年6%的国家目标。解决失业问题、创造就业机会可以使个人获得稳定的收入，提高生活质量，也为城市的整体经济繁荣作出贡献。约翰内斯堡建立城市开发区，利用税收优惠刺激私人投资，创造就业机会；建立企业服务外包园区，利用其战略位置和熟练劳动力吸引对新兴外包行业的投资；在基础设施、环境、社会三个部门大力实施扩大公共工程计划（EPWP），最大限度地创造就业机会。

7、创造更安全的城市

安全城市是全球智慧城市发展的关键组成部分，约翰内斯堡正努力成为世界级的非洲大都市。为此，提供一个安全的环境，保护其公民免受犯罪和混乱的侵害，并将自然灾害和其他威胁降至最低是约翰内斯堡战略重点的重中之重。2021/22年，约翰内斯堡的各种犯罪率都有所上升，异常高于全国平均水平。对此，约翰内斯堡采取横向、纵向跨部门、机构，与多个利益攸关方协同合作，利用技术加强监控和预防犯罪，创造一个更安全的环境。

8、积极参与的公民

公民不仅是服务的消费者，也是塑造城市未来的积极参与者。政府在应对挑战时，需要利用专业人才、社区成员和居民的各种技能和专业知识。公民参与不仅是法律的要求，也是城市规划的关键组成部分。约翰内斯堡致力于在制定综合发展计划时让公民参与，并鼓励公民通过社区规划会议、参与式预算编制和改进反馈机制等方式参与政策决策。这种参与对于有效服务和实现公民的需求和愿望至关重要。而问责制、可及性、透明度、可预测性、包容性和公民性是公民积极参与地方治理的重要原则。

9、经济持续增长

繁荣的经济是约翰内斯堡2040战略中关于成为充满竞争力经济体愿景的核心，而持续经济增长的核心是解决失业、贫困和不平等三重挑战，这就涉及有针对性的干预和激励措施。约翰内斯堡界定了经济复苏计划的四个关键行动领域，分别是促进中小企业和乡镇企业发展、发展与私营部门的伙伴关系、建立经济发展特区、吸引和促进投资。在吸引和促进投资上，约翰内斯堡贸易和投资部承诺在以下方面协助投资者：就特定行业的投资机会提供建议、分享适用的、可靠的和最新的行业特定信息和内容、在投资进程的各个阶段上，为潜在投资者和现有投资者提供专业的量身定制的帮助、将潜在投资者与当地利益相关者、商业组织、城市部门和实体联系起来。

10、绿色经济

与资源驱动型城市相比，约翰内斯堡2040年战略提出了可持续、有韧性和宜居的城市愿景，提出了可持续发展和绿色经济的增长路径，努力在满足发展需求和保护城市自然环境之间取得谨慎的平衡。但现实中，快速城市化给约翰内斯堡基础设施和服务带来了巨大压力，也导致了自然资产的转型、碎片化和退化，导致环境质量的下降，尤其是空气和水的质量的下降。

对此，约翰内斯堡采取了气候行动计划、空气质量管理计划、综合废物管理计划、水服务发展规划、生物多样性行动计划等多种环境政策来应对具体挑战并促进可持续发展。例如约翰内斯堡将综合垃圾管理计划作为其发展规划的重要组成部分，其目标是优化垃圾管理、努力提高效率，降低财务成本，并尽量减少对环境的影响。对此，约翰内斯堡提出三项关键举措：促进垃圾源头分类，以加强回收工作；探索和实施创新技术，将垃圾处理作为传统填埋处理的替代方案；重点关注最小化垃圾战略，减少最终送往填埋的垃圾数量，从而在减少环境危害的同时创造新的经济机会。

11、智慧城市

约翰内斯堡提出了以下8个战略支柱来实现智慧城市：智慧公民，让公民在技术塑造城市进程中发挥积极作用；智慧服务，通过创新的技术解决方案改善基本服务的提供；平安城市，通过智能技术加强城市的安全性和保障性；宜居、可持续和韧性的城市，通过技术创造可持续和有韧性的环境；互联智慧城市，通过技术建设互联智慧城市；智慧治理，通过智能技术改善治理流程；智慧制度，通过技术加强制度效率；智慧数字经济，通过技术驱动的创新和创业来推动数字经济。

给中国城市的参考

1、进一步加强多个利益攸关方参与城市规划进程中，促进不同主体协同发挥作用。

约翰内斯堡IDP中将促进公民的积极参与作为城市规划的一个战略重点，强调为有效应对城市的多方面挑战，城市需要来自不同利益攸关方的不同观点和专业知识，并为不同主体的参与提供了多种平台和机制。

中国城市发展坚持以人民为中心的发展思想，可以说，社会多元参与已经成为了城市规划不可或缺的方式和力量。但是，多元主体参与城市规划中，政府仍然占主导地位，其他主体的参与程度仍有待加强，参与的资格制度、方式程序等还有待进一步细化、深化，而且多元主体之间往往存在沟通障碍和信息不对称，如何协调这些主体的作用并使之成为合力也是仍在探索之中。因此，中国城市还需进一步强化制度建设，保障多元主体的参与，明确参与的资格、方式与程序，建立健全参与的平台和机制，完善信息公开制度、听证制度、投诉举报机制等，从而形成多元主体的持续性、互动性参与，获得积极效果。

2、学习约翰内斯堡制定的城市五年国际关系规划方案，促进城市在区域和全球的领导作用。

城市的国际关系规划方案在发展全球城市中发挥着重要作用。城市的国际关系主要包括两大方面：参与全球城市网络和拓展城市双边关系。当前全球城市网络主要分为四大类：城市/社会集群，例如世界城市和地方政府联盟（United Cities and LocalGovernments:UCLG）；金融/发展集群，例如全球城市发展基金（the Global Fund for Cities Development: FMDV）；环境集群，例如C40和国际地方环境倡议理事会(International Council for LocalEncironmentalInitiatives: ICLEI；以及U20。参与全球网络被认为是城市国际化的核心推动力。它促进了城市在共同感兴趣的领域或全球主题上更广泛的国际参与，为城市在全球平台上的合作提供了重要机会。2023年，约翰内斯堡2021-2026年国际关系战略获得批准，该战略列出了约翰内斯堡在开展国际关系活动方面的议程，设定的总体目标是确保国际关系活动有利于城市和市民，同时促进约翰内斯堡在区域和全球的领导作用。目前，约翰内斯堡是全球城市发展基金的理事会成员，其财务部作为技术代表参与FMDV；约翰内斯堡的政府部门出席C40活动，并且参与了技术工作组，并提供季度报告；积极参与国际地方环境倡议理事会，世界城市和地方政府联盟、U20等多种全球城市网络的活动和培训。

当前，在全球政治经济格局深刻调整之际，中国的大城市包括北京、上海、深圳等也成为了参与国际合作与竞争的重要主体，在助力国家在严峻的外部挑战中突出重围发挥重要作用。这就要求这些大都市在全面提升城市能级和核心竞争力的同时，进一步扩展城市的功能，提升城市在全球与区域中的影响力与话语权。

其中一个重要的方面是加强城市的国际关系规划方案。一方面，要进一步扩大建立友城的范围，加强参与全球网络的力度。当前，各大城市建立友城的范围主要在发达国家，与中东、非洲、拉美等全球南方国家的友城数量还相对较少，可以进一步加强与亚非拉和”一带一路“沿线国家的重要城市的友好伙伴关系。另一方面，各大城市需要更主动地参与全球网络中去。例如，推动更多的城市参与C40、U40和国际地方政府环境倡议理事会等国际组织，积极地参与相关倡议与活动，进一步加大城市的议程影响力，同时也可以更主动地参与国际制度建设中，积极出台相关政策吸引更多有影响力的国际政治经济组织的总部或关键机构落户大都市。

3、加大中国城市与全球南方城市间发展规划方面的合作，推进中国与全球南方融合发展的新渠道。

城市规划是推动城市可持续发展与社会经济进步的重要手段。上述约翰内斯堡提出的11个战略重点，如财政可持续、多元化的能源结构、更安全的城市、经济持续发展、绿色经济等也是广大“全球南方”城市规划的重点。例如在应对气候变化的机遇与挑战中，约翰内斯堡是温室气体的主要排放体，其建筑、工业等能源部门是排放的最大贡献者，占到整个城市排放量的56%，还有运输部门，其二氧化碳排放量为960万吨，占总体排放量的39%。这一问题是当前全球城市化发展中所面临的普遍问题。中国作为最大的发展中国家，其城市发展与广大“全球南方”国家城市具有普遍的共同性，相关城市规划也可以为全球南方城市的发展带来经验，有利于推动构建“全球城市命运共同体”，推动中国与全球南方团结合作的走实走深。