今年7月召开的中央城市工作会议明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

这一重大判断不仅为新时代城市工作划定了方向，更标志着中国城市发展逻辑的深刻变革：从追求物理空间扩张的“外延式”增长，转向聚焦功能完善、品质提升与活力激发的“内涵式”发展。

在这场历史性转型中，如何找到契合自身特色的可持续发展路径，是所有城市面临的共同课题。而作为古都西安的核心城区、素有“首善之区”之称的未央区，其探索尤为引人关注。

面对土地资源约束、老城更新难题与产业升级压力等多重挑战，未央区以团结片区更新、未央都市工业园发展等为重要抓手，在特大城市核心区“存量焕新”与“产业涅槃”的实践中，正探索出一份具有时代价值与借鉴意义的“未央样本”。

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团结片区：城市更新的民生导向与活力重塑

和不少改造前的传统老城区一样，未央区团结片区在此轮更新前，呈现出城中村遍布、基础设施落后、居住环境欠佳、建材市场混杂连片等一系列“老城”特点。这不仅影响了市民对高品质居住环境的追求，也让片区对产业、人口的吸引力与承载力大打折扣。由此，推动更新改造，成为破解发展困局的必然选择。

2020年5月，在西安推进第十四届全运会筹备工作的同时，团结片区城市更新项目也正式启动。项目采取“市级出资、区级实施”的市区联合储备开发模式，对团结村、谭家村村域企业、大型建材市场及周边部分集体国有土地建筑展开整体拆除与搬迁安置；2024年6月，西安市政府延伸推进红旗铁路专用线片区更新改造；2025年，团结片区被列为全市城市更新试点示范片区，由未央区全面主导更新工作。

西安市未央区团结片区规划图  本文图片均为西安市未央区委宣传部 供图

值得关注的是，该片区的更新规划并非一成不变，而是随着城市发展需求持续优化：规划用地范围从2020年初版的2.4平方公里，到2023年调整为4.92平方公里，再到如今扩容至约13.07平方公里。这一扩容既实现了与《西安市功能体系与布局规划》的深度衔接，确保“一张蓝图干到底”的延续性与严肃性，更通过空间扩容释放出更显著的更新红利，如新增多宗住宅用地和城市公建配套用地，让整个片区的未来发展有了更广阔的想象空间。

具体更新行动中，未央区坚持了几个重要原则。一是把民生改善放在了突出位置。如在回迁安置上，未央区在规划之初便秉持着高起点、高标准的原则，提出了“最好的地段、最好的设计、最好的配套、最好的质量”的“四最”理念。以先期建设的安置房小区为例，规划容积率仅2.8，这一数字甚至低于不少商品房项目，从根本上保障了居住舒适度。

同时，高效的执行力更让“民生承诺”快速落地。公开信息显示，2020年12月8日，团结安置社区暨十大民生项目建设集中开工仪式举行，创下了“当年启动拆迁、当年拆完、当年开工建设安置楼”的城改项目“未央速度”。如今，团结片区已全面完成回迁安置，曾经挤在城中村的居民，已搬进规划有序、配套齐全的新社区，城市更新的民生“获得感”变得具象化。

当然，居住条件的改善只是起点，未央区更以“配套先行”的思路，推动片区公共服务全面升级。如教育方面，西安市团结实验学校、西安高级中学等优质学校已落地，直接填补了片区优质教育资源的缺口；商业方面，去年年底开业的龙湖未央天街以15.8万㎡商业体量定位“城北品质生活新中心”，3公里范围内的居民在家门口就能享受到高品质消费服务；交通方面，地铁4号线、10号线已贯通片区，规划中的7号线、19号线将进一步实现“4轨交会”，“畅达全城”的出行愿景正在变成现实。

此外，未央金融中心今年已投用，区级公办示范养老服务机构未央区养老院同步交付，超百万方体量的中央商务区（含星级酒店、会议中心等）也在快速落地。可以说，从教育、养老到商业、金融，一张便捷完善的“15分钟生活圈”网络已在片区成形。

团结片区未央区养老院效果图

硬件升级的同时，未央区还注重发挥人文底蕴优势，为片区注入文化灵魂。红旗铁路公园的改造就是典型案例。今年初试运营的公园，不仅围绕其建设了8个15分钟便民生活圈及10条市政道路，更巧妙保留了铁轨、厂房等工业遗迹，整合了火车驿站、运动健身场地、亲子互动空间等功能，打造出“生态+文旅”的复合空间。居民在这里既能休闲健身，也能触摸工业记忆，昔日的“铁路锈带”已成了人气十足的“生活秀带”。

红旗铁路公园景观带实景图

在更新行动中，片区还通过用地规划的优化进一步提升发展质效。如按照“规模不减、功能提升、布局更优”的原则，十大更新区块中部分商业用地调整为住宅、商住用地。这一调整既务实应对了商业地产库存压力，也缩短了区域成熟周期。如团结社区、谭家新家园社区等区块，对标“第四代住宅”，采用“好房子”的建设标准，让居住空间品质持续提升，也让存量土地焕发新价值。

团结片区回迁小区谭家新家园实景图

当然，人居环境的改善，并不意味着与发展产业割裂开来。事实上，如今团结片区的更新目标已从单纯的居住空间改善升级为“融产业创新、商业服务、品质生活功能为一体的‘城市活力心’”。这一定位与未央区“西安北部开放门户、先进制造业引领的产业高地、大遗址保护与文化传承示范区”的整体格局深度契合。

其中，在产业创新上的标志性一步，是确立了西航区块的产业定位，即锚定航空发动机、燃气轮机两条“硬核”产业链，在航发动力公司周边打造专业产业园区，冲刺300亿产业链总产值目标。当前，西航片区与北部湾集团深化合作，正围绕航空发动机、燃气轮机等产业链招引上下游企业，推动产业集聚发展。

今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确要求转变城市开发建设方式，打造宜居、韧性、智慧城市。而团结片区的城市更新，明确的“规模不减、功能提升、布局更优”的导向，及“融产业创新、商业服务、品质生活功能为一体”的定位，着重突出的“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”品质住区，无疑与此形成了呼应，真正践行着“内涵提升、精明增长”的新城市发展理念。

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未央工业园：都市型工业的“突围”

城市的内涵式发展，既需空间的焕新，更需产业的支撑。如果说团结片区的更新是未央区“存量焕新”的民生答卷，那么未央都市工业园的建设则是其“产业涅槃”的关键落子。未央工业园作为全市44个产业片区之一，是“古都核心功能区”唯一可连片开发的工业用地，这片土地承载着未央区产业升级的重任。

西安市未央工业园鸟瞰效果图

今年初，西安市政府常务会议对未央工业园区位进行调整并扩大用地面积，明确园区包含六村堡、西航两个区块。这一调整让未央区工业用地面积得到实质性扩大，为产业发展进一步打破了空间制约。其中，六村堡区块于今年5月启动拆迁，这一步棋不仅是盘活存量土地资源的关键，更释放出未央区“重回工业赛道、聚力发展实体经济”的强烈信号。

回溯发展脉络，未央工业园的产业定位与推进节奏清晰可见。2024年7月，未央区委、区政府结合区域资源禀赋与产业趋势，确定园区以“机器人产业”为主导；2024年8月，粤浦科技、仙同智谷两个项目顺利摘牌，标志着园区开发建设正式破题见效；2024年12月，未央区与碑林、沣东新城共同获省科技厅批准建设“陕西省秦创原机器人产业创新聚集区”，其中未央区重点建设机器人制造研发基地，正式跻身省级产业创新布局的核心阵营。

如今，园区的建设热度与产业吸引力已初步显现。截至8月底，粤浦科技项目一期完成工程总量65%，仙同智谷项目一期完成工程总量65%，立讯未来中心项目完成工程总量30%。可以说，一个个项目的稳步推进，让工业园的“雏形”日渐清晰。

围绕机器人产业的精准招商，更让“产业链”加速聚势。园区成功招引2家国家级“专精特新”机器人企业，直接填补了西北地区高端机器人产业的空白；粤浦科技、仙同智谷、立讯未来中心等项目的落地，则为机器人产业的集聚发展筑牢了载体支撑。截至8月底，园区对接企业82家，其中，在谈用地项目13家，意向用地近300亩，机器人产业的“朋友圈”正不断扩大。

西安市未央工业园立讯未来中心项目效果图

值得注意的是，近年来“制造业回归都市”、“科技创新回归都市”已成为城市发展的新潮流。未央区坐拥高校院所众多、科教资源富集等显著优势，正全力打造秦创原未央“1311”创新示范带，而六村堡区块的更新开发，可以说正是为了最大程度利用好科创优势，抓住“双回归”机遇。特别是将约3000亩商住用地调整为工业用地，未央区为都市工业发展提供了宝贵的空间载体。这或许也将为西安乃至全国“制造业回归都市”探索可行路径。

在招商引资日益激烈的今天，为让项目“引得来、落得快、发展好”，未央区除了通过城市更新扩大项目发展的土地和空间优势，也在机制上持续创新。如制定《六村堡园区入园项目评审办法（试行）》，为招大引强把好“入口关”；建立高效服务机制，通过“作战清单”明确任务，实现“3小时企业开办”“拿地即开工”“水电气网联合报装”“完工即投用”，并提供三级包抓服务，用“店小二”式的贴心服务破解项目落地的堵点难点，让企业在落地、建设、投产的全流程中感受到“未央温度”和“未央效率”。

当前，朝着“一年供地、两年成型、三年成势、五年内成为西安工业重要增长极”的目标，未央工业园正稳步推进各项工作。随着六村堡区块拆迁启动、西航区块更多优质企业入驻，这里将逐步形成“研发+制造+配套”的完整机器人产业链。展望未来，一座座现代化标准厂房、研发中心将拔地而起，机器人核心零部件、整机制造、系统集成等环节的企业将实现集聚发展，并带动上下游产业协同进步。

预计在未来五年内，未央工业园将成为西北地区机器人产业高地，不仅为全区产业能级的提升提供关键支撑，也有望成为西安工业发展的新增长极，为全市的经济发展注入强劲动能。

03

城市更新与产业升级双向赋能：“首善之区”的内涵式发展逻辑

着眼全区层面来看，团结片区的更新与未央都市工业园的建设，并非孤立的单点突破，而是未央区整体发展战略中的关键棋子。两者相互关联、相互促进：片区更新为产业发展优化空间、集聚人气，产业升级为片区经济繁荣提供支撑、创造机遇，从而共同推动未央区从“外延式”向“内涵式”发展转型，绽放更大的经济社会发展活力。

团结片区未央金融中心外景

这一点也在当前未央区的经济发展态势中得到直观体现。数据显示，2025年上半年地区生产总值完成777.07亿元、增长6.2%，排名品质提升区第1。规模以上工业增加值增长12.3%，进出口总值增长40.01%，截至8月底，34个续建项目全部复工、58个新建项目快批快建，固定资产投资完成68.4亿元。获批超长期特别国债9493万元。未央区获评全市2025年上半年稳增长突出贡献单位、2025年全国市辖区高质量发展百强区。

具体来看，团结片区通过土地整理与空间优化，为产业发展“腾笼换鸟”：拆除老旧城中村与低效厂房后，释放的土地资源为新兴产业入驻提供符合产业升级需求的新载体；而完善的基础设施、优质的生活配套，又提升了区域对高端人才与企业的吸引力。就像龙湖天街的开业，不仅便利了居民生活，更带动了周边商业、服务业的活跃。同时，片区环境改善后，也还能为科技、文创等产业带来新的发展机遇。正所谓，“有风景的地方就有新经济”，空间的更新不仅是硬件的升级，更将为产业多元化提供“软环境”支撑。

团结片区大型商业综合体龙湖天街外景

未央工业园则直接为产业升级搭建了平台。通过用地调整、范围扩大与要素集中，园区吸引了一批高科技、高成长性企业入驻，这些企业带来的先进技术与管理经验，将推动未央区产业链的完善与产业结构的转型。而产业的发展又将反哺民生改善。如随着粤浦科技等项目落地投用，将提供覆盖研发、生产、销售等环节的大量岗位，让居民实现“家门口就业”。这既增加居民收入，又能减少通勤成本，为职住平衡提供现实支撑。同时，区域经济的繁荣也将为公共服务设施的建设提供资金保障，从而形成“产业发展—民生改善”的良性循环。

在城市更新与产业升级的主线之外，未央区还以“精耕细作”的态度，在更多领域不断充实着“首善之区”的内涵。

如在“五上”企业培育方面，未央区优化企业系统性培育、全周期服务保障机制，以“一年增量、两年增效、三年提质”为目标，保持张力、逐年推进。坚持“一切围着企业转”，积极落实国家和省市各项惠企政策，建立重点企业“白名单”，安排企业服务特派员，实施“一企一策”精准帮扶。用足用好优化营商环境“服务绿卡”等20条措施，推广“首违不罚、综合查一次、无事不扰白名单”监管模式，让“商在未央·赢在未来”成为越来越多企业的真实体验。目前，全区规上企业共807家，125家潜力企业纳入“种子库”重点培育。

如教育领域，持续补短板，提升育人质量。一方面成立西航二中、方新小学、前进教育集团等9个教育集团，发挥示范学校引领作用，纵深推进集团化办学；另一方面，持续深化“名校+”工程，强化与域外名校交流合作，扩大优质教育资源覆盖面。如团结片区新建的西安市团结实验学校，作为西安市高新一中初级中学、高新一小教育集团成员校，已经于2024年9月开学。团结片区的红旗城改配建学校，已经和陕西省西安爱知中学签约，作为未央校区，预计2026年9月开学。未央区在教育领域多措并举、持续发力，“让每个孩子在家门口上好学”正从愿景变成现实。

团结片区西安市团结实验学校外景

生态治理上，未央区以“公园城市”理念为指引，打造系列绿地广场、“口袋公园”“社区公园”。去年至今，未央区城管执法局利用边角地、闲置地建设“绿地广场”“口袋公园”4处，面积达7.3万平方米，让“推窗见绿、出门入园”成为未央居民的生活常态。

基层治理中，未央区大力推行“智慧社区”建设，推动城市公共服务设施有机嵌入社区、公共服务项目延伸覆盖社区，让更多居民在“家门口”“楼底下”即可享受一站式服务，平均办事时间大幅缩短。同时深化消防安全“七个全覆盖”行动，建立“六个一”工作机制，截至目前，火灾起数同比下降19%；营商环境打造上，发布《2025年优化营商环境30条举措》，推动全区优化营商环境工作实现更深层次、更高水平、更宽领域提升，营造“人人都是营商环境”的浓厚氛围。就在日前，未央区入选全省营商环境创新示范区。

应该说，未央区的一系列实践，为城市存量提质阶段的发展提供了可借鉴的经验。其核心在于摒弃“大拆大建”的粗放思维，转而以提升产业活力、增进民生获得感为导向，并通过“点线面”结合的方式实现内涵式发展：“点”上，以团结片区、未央工业园为突破口，分别解决“民生改善”与“产业升级”的关键问题，形成示范效应；“线”上，通过政策联动、资源整合，让城市更新与产业升级相互赋能；“面”上，在教育、生态、文化等领域协同发力，构建全方位的可亲可感的“首善”体系。

这一路径既呼应了中央城市工作会议提出的“以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”的要求，也生动诠释了“首善之区”的真谛：它不是单纯比拼规模、速度，而是追求更有分量的民生获得感与更可持续的区域发展活力。

未来，随着团结片区功能的持续完善、未央工业园机器人产业的集聚壮大，以及教育、生态、文化等领域的深入发展，未央区必将在“首善之区”的建设道路上走得更稳更远，为新阶段城市内涵式发展提供更多可复制、可推广的“未央经验”。