2025年，上海“全市符合条件且这些年没有改造过的小区”，基本都将纳入改造范围，实现“改造全覆盖”，“计划实施改造1500万平方米”。实际上，除了“小区”，在上海郊区、城乡之间的老镇，还有不少上个世纪建成、设施不完善、处于身份灰色状态或管理边缘的老旧住宅。

据中国政府网定义，城镇老旧小区是指建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。

撇开集体土地上的老旧农房，老镇旧宅还有哪些？它们的使用状态和居住者如何？在哪些方面需要公共介入？

2025年3月-4月，澎湃研究所研究员基于对7个老镇的实地调研，并访谈其中5个老镇的基层管理者，对这一问题做初步窥探。

“历史形成”的无产证楼房，老镇普遍的存在

在几乎每一个未经拆迁重建的老镇街道上，都不难找到从建造风格和维护状态显见“上了年纪”的多层楼房。二十世纪八十九十年代，这些不同于周边低矮房屋的楼房在镇区中心、次中心位置拔地而起，往往有“单位”的职工才能买到，住进楼房是体面的象征。但今天，这些老旧楼房中的相当一部分由于老旧、设施不完善，且缺乏正式的身份证明——房产证，处于边缘状态。

这就是“历史形成”的无产证住宅楼，即当时被允许甚至被支持建设，但不具有正式身份的楼房，往往包括集资房、供销社楼房、教师楼房等。

其特点，一是老旧，建造于二十世纪八十九十年代，至今30年左右房龄；二是不正规，就当前的法规标准而言，缺乏单套房产证明（有的具有整栋楼房的大产证）；三是不违法，在建造当时没有违背相关法规政策，甚至是政府或及其机关、单位直接参与或支持下形成，但由于各种历史原因未办理产证。澎湃研究所研究员故称之为“半正规”——即处于正规和违规的中间态。

集资房是老镇无产证住宅的主要一类。二十世纪八十九十年代，在福利分房向商品房制度的过渡时期，集资房有过一段建设高潮。它是改变住宅建设由国家和单位包的传统制度，实行政府、单位、职工三方共同承担建房成本，但是不通过市场购买而直接分配的一种房屋。由于建造时的出资比例可能存在争议、当时手续不全、管理不严格，或二十世纪90年代后期大量国企单位改制难以核查、补办费用不菲等原因，相当部分集资房未办理房产证。

2025年3月，浦东新区新场镇的坦直老镇上的一栋集资房。本文图片均由周燕玲拍摄。

在1990年代国企改革和市场化浪潮中，还有部分单位房（包括供销社产权的）卖给个人，但有的仅有交易合同，未有办理产权证明，有的有大产证但不具有单套房屋产证。

2025年4月，浦东新区（原南汇）惠南镇的黄路老镇上的一栋供销社居民楼。

在澎湃研究员调研过的7个老市镇，都存在几栋此类房龄超过30年的“历史形成”的无产证住宅楼。特别在撤制镇，商品房小区寥寥，无产证楼房反而居多。例如不愿具名的某老镇社区书记周透露，在其管辖的老镇镇区上，共474套住房中，431套为无产证住房，其中无产证的集资房、转售个人的单位房约占其中半数。

低价但权益缺失的“半正规”居所

老镇无产证住宅的“半正规”性使处境和状态具有一定的特殊性。

首先，由于产证缺失，这些住宅租售价格低，成为对常住本地的所谓“外来人口”更能负担得起的住所。无产证就无法在正规房产市场里交易，但由于实际供需市场存在，这些无产证住宅被大量出租、出售，主要租购者是在周边打工或镇上工作的“外地人”。

在嘉定区曹王老镇，一位操着安徽口音的餐馆老板娘一家已在旁边一个无产证小区租住了十几年，据说二居室房租为每月2000元。一位经手该小区的中介告诉澎湃研究所研究员：“（住这里的）以前都是本地人，现在越来越少，都是我们这种老人，外地人租的多，买的也不少，便宜啊！”她说的“便宜”并非虚言，该地的无产证房一套70平米的二室一厅总价68万，相比邻近徐行镇的商品房低一半。在奉贤区塘外老镇也有类似情况：无产证“集资房”的房价是同区位、同面积，但建造年代更早的“产权房”的80%左右（如下图）。

2025年3月，奉贤区奉城镇的塘外老镇的一家房产中介，将“集资房”与“产权房”分类广告，不难看出，相近区位、面积的房屋，集资房（如文化小区）明显房价低于产权房（如紫苑小区），即便前者刚经历改造，且房龄更短。

其次，与低房价对应的是，租购者无法获得所有住房权益，如办居住证、子女上学等。

中国房产不仅在于居住或投资，还捆绑着一些社会身份和公共资源。而没有房产证，就失去了连接这些身份与资源的主要通路。

在上海，除户籍之外主要的市民身份资格——居住证申办的最主要条件是“在沪合法稳定住所”，需要提供“房地产权证明”或“房屋租赁合同登记备案证明”。虽然并非“不合法”居住，但这些都是无产证房租购者无法提供的。据2018年《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》，居住证也是外地户口孩子在沪就读义务教育学校的必须条件。也就是说，租购无产权房，无法为孩子上学提供必需的居住证明。申办户籍亦同理。

此外，据房产中介介绍，无产证旧宅还不能办理过户、更名、贷款。由于这类房产交易未纳入正规房地产交易市场，存在一定纠纷发生风险，但合同交易仍受法律保护，无碍于实际居住。如果被动迁，政府方也基本会“追溯它（建造）过程，参考小产权房做一部分补偿”。根据最高人民法院的判例表明，无证房屋并不等于违法建筑，“对此类未经登记的房屋，应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行调查、认定和处理”。

第三，由于并非违法，老镇无产证住房也得到居委社区的“兜底”管理维护，但在实践中投入差别大。

基于属地原则，所有住宅都已被纳入基层管理。不同于城区的商品房或老公房小区，老镇无产证楼房既没有维修基金，也无法成立业委会，多数也不构成封闭小区、被专业物业管理。在“政府托底”的管理模式下，居委社区成为提供最基本管理、维护的主体。但管理维护需要财力、精力投入，基层管理者多感到这类住房带来的管理“工作量大”“难度大”“麻烦”。

而且，这些住宅建造时间早偏老旧，有的还至今未通管道燃气、配套设施不完善，身份和公共资源的欠缺更使其边缘化、破旧、生活不便。

不过，随着近年来上海老旧小区更新力度加大，个别老镇无产证住宅楼，特别是楼栋较多、（准）小区形态的，已受惠于改造项目，面貌焕新。一些困惑居民多年的管道老旧、墙面漏水问题，经建筑外立面粉刷、污水管道更新改造、平改坡等后得到缓解，部分小区还引进基本物业管理，或增加社区服务和公共设施、空间。

2025年4月，嘉定区徐行镇曹王老镇上一处无产证老小区，尚未接通管道燃气，小区里时有燃气运送员穿梭；前两年刚做了外墙粉刷和“平改坡”，并引进了平价的物业管理。

2025年3月，奉贤区奉城镇的塘外老镇的一处无产证小区，近两年得以修整更新，除了房屋建筑，绿化、公共设施空间等也得到改善。

消极维护甚至废弃的老公房

除了属个人所有的无产证住宅楼因历史原因处于“失养失修失管”、“设施不完善”状态，几乎每个老镇上都有一些“公家”老宅——比如老公房，其中部分存在破旧、维护不善，甚至荒废的现象。

这些老公房大多属于国有资产，并由区房管/资产公司管理，以较低租金租给个人。现今其居住者部分为本地老人，部分为转租后的所谓外来人口。

老镇公房有的是30-40年前或在单位制年代，原由政府或国企、事业单位建造的公有住房；后来部分公房出售给个人，但这里指仍未售予个人、仍处于出租状态的住宅。部分此类住宅被迫空置。

例如浦东新区三墩老镇上一处建造于二十世纪70年代的不成套的“小梁薄板楼房”。其社区管理人员透露，该楼“从住房安全性考虑，已经不能住了”，比如“台风天，家里全进水”。同时“没有项目，也没有规划支撑”翻建，“非常难改造”，“拆也不能拆，动也不能动”，只能清空居民、空置。

2025年3月，浦东新区三墩老镇上一处建造于70年代的“小梁薄板楼房”局部，现已空置。

还有的老宅在20世纪50年代前即已存在，后收归国有，由国有机构经营。例如浦东新区坦直老街上，部分老公房据说“有上百年的历史”，“有的房屋还是木质”。其中不少为木质结构，是旧式老镇常见的房屋。这些旧宅公房融合在连接成片、鳞次栉比的老街中。其房屋密度很高，居委管理人员也一直苦恼“安全隐患很大”。据说曾出现过居民自行翻修公租老宅，但被叫停。

2025年3月，浦东新区坦直老镇上的一处老旧公租房。

或二十世纪90年代后期大量国企单位改制难以核查、补办费用不菲等原因，相当部分集资房未办理房产证。

上海城区老旧公房基本成块分布，已纳入小区管理，并有专项维护更新甚至原拆原建等积极举措。与之相比，郊区老镇的老公房维护、利用存在不少薄弱之处。

作为老旧公房的经营管理方，除非有“上级项目支持”，政府下属的房屋管理公司一般没有翻修的动力，因为“需要投入资金”，但“收益是（几乎）没有的”，还可能遭遇“规划”方面的限制和风险。如果有公租房实在居住不安全，索性任其闲置。

除了缺乏关注和支持，有的镇区老公房分散、与私宅等其他各类房屋混杂、紧挨，这也增加了翻新和维护难度。

2025年3月，浦东新区大团镇三墩集镇上的一处被闲置、废弃的老公房。

相比尚有人居住并维护的个人房屋，此类公有建筑空间很多未得到相应维护、修缮、利用，不仅有损村镇风貌、造成不便，也可能是公共资源的浪费。实际上，老镇的公共空间一向不足，除了居住和基本生活购物之外，大多缺乏用以休憩、运动、社交等的公共空间。由于公共交通不便，居民依赖自主交通工具，停车空间也十分紧张。

特别在2014年上海实施“减量化”政策以来，远郊很多老镇的建设用地指标约束更趋严格。

2020年国务院颁布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，开启了全国近年老旧小区改造更新。更早，上海于2017年印发《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，也关注到老旧住宅更新问题。

如今，在上海城区之外的“镇”区还存有大量“建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全”的老旧住宅，这些供给廉价居所的老旧住宅，在客观上具有增强上海城市包容性、运作韧性的功能。如无法“大拆大建”，是否可以通过老旧小区项目的逐步覆盖、或局部微更新等，较低成本地实现改善人民居住生活的目标。

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