一片72亩的建设用地，经过使用权拍卖出让后，却未达到“净地”交付条件：住户拆迁未完成、电线杆未移走、土地未平整……

盘山村那块曾公开拍卖出让的建设用地，至今未完成“净地”。本文图片均由受访者提供

这片地位于浙江诸暨市浬浦镇，15年前拍卖出让的中标者是商人周利忠创办的诸暨中金房地产开发有限公司（以下简称“中金房地产公司”）。该公司缴纳5080万元出让金后取得土地使用权，但历时多年未获“净地”交付。后来企业与当地达成处理该纠纷的框架协议，可该协议也未得到执行，中金房地产公司遂提起行政诉讼。

2019年，绍兴市柯桥区法院作出行政判决，解除涉案的框架协议，并判诸暨市自然资源和规划局（以下简称“诸暨市自规局”）赔偿土地出让金利息等损失。此后，绍兴中院维持原判，浙江高院驳回再审申请。

2024年8月，已进入破产程序的中金房地产公司对诸暨市自规局提起民事诉讼。2025年7月17日，诸暨市法院第二次开庭审理此案。因诸暨市自规局局长赵辉未出庭，双方未进行法庭辩论。法官宣布将择期再次开庭。

7月20日，赵辉向表示，他对涉案土地当年未“净地”交付的原因“不是很清楚”，“解决方案有好几个，确实也想帮他解决。但后来有些事情我不是很了解”。

返乡投资却因土地问题陷入“泥潭”的周利忠，在庭审中称相关部门缺乏“契约精神”，他只得求助于法律途径。

这起围绕建设用地使用权的诉讼博弈，从首次起诉至今已逾11年。这期间到底发生了什么？

72亩土地“未征先卖”，多年无法交付使用

涉案的72亩土地位于浬浦镇盘山村，距诸暨市区约14公里。这里山清水秀，仅居住3户村民。按照周利忠当年办下的规划手续，这里将建成“碧水豪庭”房产项目，包括别墅、小高层，有200多套住房。

当年规划的“碧水豪庭”房产项目。

今年60岁的周利忠出生于浬浦镇，长年经营园林、房产等生意。他告诉，15年前他回家乡开发浬浦镇盘山村的房产项目，却因土地交付问题“栽了跟头”。

“当年我开着奔驰进来，现在连拖拉机都开不起了。”周利忠说。

事情得追溯到2009年。当年12月，诸暨市国土资源局（后改名为诸暨市自规局）公开招标出让盘山村的住宅用地48368.1平方米。事实上，这片土地当时尚未征收，属于“未征先卖”。

2010年1月，周利忠的中金房地产公司以5058万元的最高报价，竞得上述土地的“国有建设用地使用权”。在缴清5058万元土地出让金后，中金房地产公司与诸暨市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，后来还办理了国有建设用地使用权证，以及用地规划、工程规划、施工许可等手续。

可是，中金房地产公司获得土地使用权四年之后，上述约72亩土地仍未达到“净地”标准，一直没有交付——拆迁安置、青苗补偿、场地平整等工作仍未完成。

2014年4月，因土地问题无法动工建设的中金房地产公司，向诸暨市法院起诉了诸暨市国土局。约三年后的2017年2月，诸暨市国土局、浬浦镇政府与中金房地产公司签订《关于浬浦镇盘山村商住出让地块历史遗留问题处置框架协议》（以下简称《框架协议》）。达成该协议当日，中金房地产公司向法院撤诉。

当年签署的《框架协议》（部分）。

上述《框架协议》的内容包括：中金房地产公司四年前中标的盘山村地块的出让合同予以解除，诸暨市国土局返还土地出让金（不计息）；为弥补中金房地产公司损失，浬浦镇政府、诸暨市国土局重新整合盘山村住宅用地（分5个地块，包括新增30亩），加上“外浦地块”，进行公开拍卖出让；中金房地产公司参与这两处地块的竞拍，以底价摘牌。

诸暨市国土局终止土地出让的函。

然而，围绕这份《框架协议》的执行，纷争再起。

土地管理部门违约，法院认定开发商有权索赔

当年各方签订《框架协议》后，根据约定，诸暨市国土局与中金房地产公司签订《解除〈国有建设用地使用权出让合同〉确认书》，并返还了土地出让金5080万元。

2017年9月底，根据《框架协议》，诸暨市国土局公开拍卖出让盘山村5个地块的国有建设用地使用权，截止时间为当年10月23日。中金房地产公司并未参与此次竞拍。10月22日，诸暨市国土局发布终止出让公告。

在后来的诉讼中，诸暨市国土局认为中金房地产公司当年未竞拍是“违约”；中金房地产公司则称，当时拍卖的盘山村地块并未完成拆迁征收，且在报名截止时间之前的10月21日，诸暨市国土局就致函中金房地产公司“终止本次土地出让活动”。

上述盖有诸暨市国土局公章的函件显示，该局终止土地出让的原因，是由于部分规划指标、保障房配建政策内容“与框架协议签订时发生一定的变化”。

由于《框架协议》中的核心内容——重新拍卖出让土地和竞拍摘牌——并未实现，2017年12月，中金房地产公司提起行政诉讼，要求诸暨市国土局和浬浦镇政府赔偿损失。绍兴中院裁定该案由绍兴市柯桥区法院审理。

绍兴市柯桥区法院作出的行政赔偿判决书（部分）。

根据原告中金房地产公司的申请，法院委托相关机构鉴定，评估结论为：原告已完成部分场地平整的费用268万余元，围墙垒筑费用18万余元，“碧水豪庭”项目开发的预期可得利益为5783万余元。

一审期间，2018年5月，柯桥区法院组织各方人员到涉案土地现场踏勘，发现涉案地块仍不符合“净地”条件。

经过三次公开开庭审理，柯桥区法院认为：原告当年根据《框架协议》上交并注销涉案地块的土地使用权证，而二被告均未按照《框架协议》完成相关工作，故原告有权要求赔偿损失；原告诉称的项目开发可得利益损失，因房地产开发及销售过程存在诸多风险及不确定性，故不予支持；浬浦镇政府并非土地使用权出让合同的相对方，不应承担连带赔偿责任；鉴于各方已无继续履行协议的主观意向，原告以合同目的不能实现为由提出解除《框架协议》，应予以支持。

2019年6月，绍兴市柯桥区法院作出判决：解除《框架协议》，被告诸暨市自规局（原诸暨市国土局）赔付原告中金房地产公司场地平整费用268万余元、围墙垒筑费用18万余元，并赔偿土地出让金的利息。

一审宣判后，中金房地产公司和诸暨市自规局均提出上诉。绍兴市中级人民法院驳回上诉，维持原判。

2020年12月，浙江省高级人民法院作出裁定，驳回中金房地产公司的再审申请。

开发商称因项目开发失败破产，又提起民事诉讼

对于此案焦点的《框架协议》，法院认定属行政协议，兼具行政性和契约性，适用国家赔偿法的同时，可适用不违反行政法律强制性规定的民事法律规范。

在行政诉讼中，法院支持了中金房地产公司关于资金占用费（出让金利息）的部分诉求，但未支持项目开发的五千多万元预期可得利益。

周利忠称，相关土地管理部门未按合同交付土地，“严重违约也没什么损失”，而自己创办的中金房地产公司因该项目开发失败而陷入“泥潭”：办理证照手续等工程前期准备已花费约1100万元，此外为启动该项目进行借贷也背负了巨额债务。

2022年，未能偿还债务的中金房地产公司被债权人起诉，诸暨市法院受理债权人对中金房地产公司的破产清算申请。

2024年8月，已进入破产程序的中金房地产公司再次起诉诸暨市自规局——这次提起的是民事诉讼。

未能清偿债务的中金公司2022年被法院裁定进行破产清算程序。

原告中金房地产公司诉称，当年原告按《框架协议》约定，与诸暨市自规局签订了《解除〈国有建设用地使用权出让合同〉确认书》（以下简称《解除出让合同确认书》），但诸暨市自规局并未按《框架协议》重新整合、拍卖出让两块土地，后来绍兴市柯桥区法院判决解除了《框架协议》。中金房地产公司认为，既然《框架协议》已被解除，依据该协议签订的《解除出让合同确认书》也应该丧失存在前提，应属无效。

在此次民事诉讼中，原告请求法院确认当年的《解除出让合同确认书》无效。

中金房地产公司请求确认《解除出让合同确认书》无效，并判令诸暨市自规局交付此前原告中标的地块，或者置换同等价值的其他建设用地。

这起建设用地使用权出让合同纠纷，于2025年3月18日在诸暨市法院首次公开开庭审理。

民事答辩状显示，诸暨市自规局认为，《解除出让合同确认书》是对原行政协议的解除，原告应提出行政诉讼而非民事诉讼；当年解除合同系双方真实意思表示，且合同解除是一种形成权，一经行使就不能撤销；双方因解除出让合同的赔偿纠纷早已解决，中金房地产公司系重复诉讼。

中金房地产公司则称，国有土地出让合同兼具行政协议和民事协议特征，依照相关司法解释，本案的国有土地使用权出让发生于2015年5月之前，且本案不涉及行政优益权行使，故原告有权选择民事程序起诉。

7月17日，此案第二次开庭审理，当事双方继续举证质证。

进入法庭辩论环节时，原告方称，被告的法定代表人赵辉当年经历过《框架协议》的协商、签署等过程，由于其未出庭参加诉讼，建议待了解赵辉意见后再开庭。于是双方未进行法庭辩论，法官宣布当日庭审结束，下次开庭时间另行通知。

7月20日晚，记者联系上诸暨市自规局局长赵辉，询问其对这起土地使用权纠纷的看法。

“当时的情况我也不是很清楚。后来解决方案有好几个，确实也想帮他（周利忠）解决。”赵辉说，他还得再了解核实相关情况，“我也讲不清楚，后来有些事情我不是很了解”。